La Universidad que creó la Ley de Reforma Universitaria, en 1983, supuso un cambio en el concepto tradicional que las Instituciones de Educación Superior habían tenido en España. Su mayor autonomía y cierta tendencia hacia una estructura “menos rígida” pareció dotarlas de una sustancia más empresarial. 

Aunque hay todavía mucha resistencia al cambio, las universidades más emprendedoras avanzan hacia la Universidad Tecnópolis, donde “el aula pierde su monopolio y pasa a ser un complemento de la función docente”, como suele afirmar el catedrático catalán Solé Parellada, “como entramado donde estudiantes y profesores conviven más en los laboratorios que en las aulas, con el proyecto como eje de enseñanza  y donde las unidades autónomas periféricas se multiplican. Los nuevos clientes son las Cámaras de Comercio, las PYME locales, las asociaciones de empresarios o el Ayuntamiento. En las Universidades de provincias esto suena a música celestial pero existe.

Para Francesc Solé Parellada, una tecnópolis es un sistema urbano en el espacio donde se producen sinergias para la coordinación entre los agentes que tienen diferentes funciones, como en un Parque tecnológico. Supone un estadio más evolucionado que la universidad vertical o matricial, caracterizada por incluir organizaciones de investigación y servicios que surgen por propia iniciativa de sus miembros y cubren nuevas demandas (autofinanciadas) de formación continua, ensayos, consultoría, I+D .

Desde el punto de vista administrativo, esta idea se plasma en el holding universitario, que en algunos países supone un entramado organizativo que aporta muchos recursos a la matriz universitaria. Es frecuente recordar aquí que el MIT presume de que su grupo empresarial factura más que el Reino de Dinamarca. Es la manera americana de concebir la actividad universitaria, tan admirada y a la vez denostada desde la tradicional y vieja Europa.

Un ejemplo en España puede encontrarse en la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) cuya Corona UPC, según la denominación de esa Universidad, es el conjunto de entidades en que ejerce una posición de dominio mayoritario, así como otro conjunto de entidades vinculadas por motivos de diversa índole en que la Universidad no tiene una participación mayoritaria. Se trata de entidades con personalidad jurídica propia promovidas por la Universidad que realizan tareas de docencia, investigación, transferencia de resultados de la investigación y de estudio y extensión universitaria. Ver informe de la Sindicatura de Cataluña, pág. 20.

En otras ocasiones, la creación de estos Entes dependientes se enmarca en cierta euforia inicial propiciada por las propias instituciones autonómicas o estatales que, con el tiempo, deviene en una deficitaria situación a la que no son ajenos los famosos anticipos reintegrables sin interés, que no saben como devolver. Este es el caso del Parc Cientific de Barcelona, cuyo informe de fiscalización de la Sindicatura catalana, alerta sobre la viabilidad futura de la fundación (pág. 51)  en estos términos:

“La situación financiera de la Fundación es extremadamente delicada ya que tiene un patrimonio negativo … necesita una aportación de … para poder hacer frente a los compromisos adquiridos. A la vez, esta situación puede afectar la Universidad de Barcelona”.

El holding universitario

Hoy participo en las Jornadas sobre Gestión y Organización de la Ciencia que organiza la Universidad de Lleida y la Asociación para el Estudio del Derecho Universitario (AEDUN). La conferencia inaugural corrió a cargo del Vicerrector de política científica de la UPC, Xavier Gil Mur, que realizó una minuciosa, irónica y crítica exposición de los centros de investigación universitarios; su encuadramiento en los centros tecnológicos o en los parques científicos así como la necesidad de recuperar los costes indirectos de la I+D+i. Mostró algunas interesantes experiencias.

El bloque temático en que he sido encuadrado se ocupa de “la organización y gestión de los holdings universitarios”, donde presento la visión del control externo, a través de los informes de los diversos OCEX del Estado español. Una perspectiva poco fashion pero necesaria. Con frecuencia los OCEX son muy críticos con estas entidades dependientes (fundaciones y sociedades) que se aproximan a ellas como “sospechosos habituales”.

La primera razón es una cierta opacidad en su gestión (pública: no lo olvidemos) como ponía de manifiesto el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre la Universidad española, aprobado hace un par de años y que ya evidenció como una limitación al alcance del trabajo la “falta generalizada de información sobre los Entes dependientes”.

El difuso perímetro universitario

Una de las características de nuestra legislación financiera universitaria es la falta de concreción en la determinación de la obligación de consolidar las cuentas anuales. Algo habitual en todas las Administraciones, como hemos comentado en esta bitácora. Con frecuencia nos encontramos con intencionadas dificultades para considerar como públicas algunas fundaciones que se encuentran en las llamadas “zonas grises” del dominio efectivo.

En el informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León sobre la Fundación General de la Universidad de Burgos, se indicaba que la no inclusión de las cuentas anuales de la Fundación en la Cuenta General de la Universidad de Burgos afecta a la representatividad de la misma, ya que la actividad de la Fundación es una clara manifestación de la gestión económico- financiera de dicha Universidad y en última instancia del Sector Público Autonómico.

El propio Consejo de Cuentas de Castilla y León reconocía que :

Esta no inclusión, es una consecuencia de la aplicación por parte de la Ley de Fundaciones de Castilla y León y la normativa económico financiera de la Universidad de Burgos, de la participación superior al 50% en la dotación fundacional, como único criterio para considerar una fundación como parte integrante del Sector Público Autonómico y como fundación universitaria, sin atender a otros parámetros como los de financiación mayoritaria, control en la toma de decisiones o influencia decisiva en la gestión.

Concluyendo con una recomendación para la Consejería de Hacienda que “debería emitir normas expresas que regulen la obligación y los procedimientos a utilizar, para que cada una de las Universidades Públicas de Castilla y León consolide sus cuentas con las de todas aquellas entidades dependientes con las que conforma una unidad de decisión”. Así, las cuentas consolidadas ofrecerían una información representativa del conjunto más que la derivada de las cuentas anuales individuales de cada entidad, ampliando y mejorando la información individual de cada entidad.

Por su parte, la Comunidad de Madrid (CAM) incluyó la citada obligación en la Ley 2/2008, de 22 de diciembre, dentro del artículo 49.4. De esa forma, las cuentas anuales consolidadas de las Universidades Públicas de la CAM deberán someterse, antes de su aprobación, a una auditoría externa financiera y de cumplimiento. Además:

Las cuentas anuales consolidadas de cada Universidad, junto con el informe de auditoría, deberán enviarse a la Intervención General de la Comunidad de Madrid y a la Dirección General de Universidades e Investigación, antes del 30 de junio del ejercicio siguiente.

Régimen jurídico de la contratación

La Cámara de Cuentas de Madrid tuvo ocasión de analizar la aplicación de la Legislación de contratos públicos en las fundaciones universitarias, con ocasión del informe sobre sobre la Universidad Complutense de Madrid, cuya Fundación General (FGUCM) había puesto de manifiesto en diversas ocasiones su consideración de no estar incluida en el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de 2007, de Contratos del Sector Público (LCSP).

La Cámara de Cuentas entiende que este criterio de la Fundación es erróneo, habida cuenta que el 97 % del capital fundacional de la FGUCM estaba integrado por los bienes que de la extinta Fundación del Amo pasaron a titularidad de la Universidad Complutense de Madrid y que ésta, años después, integró en la FGCUM.

En consecuencia y en virtud del artículo 3.1.h) LCSP, a cuyo tenor forman parte del sector público, “las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades”, debe considerarse que la FGUCM está sujeta a dicha Ley.

Por lo tanto, la FGUCM adoptó ninguna medida organizativa y procedimental para adecuar su contratación a la Ley 30/2007, ni aprobó instrucciones internas de contratación (artículos 175 y 176 LCSP) ni disponía durante la fiscalización de perfil de contratante (artículo 42 LCSP).

Investigación universitaria

El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en su informe sobre la UPV- Ej. 2001 ya había avanzado que:

“Se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se  presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la  misma”.

Una afirmación bastante rigurosa que el Tribunal Vaco justificaba entendiendo que estas fundaciones permiten desarrollar tareas encomendadas a la universidad de una forma externa a la misma, lo que, si bien permite escapar a las rigideces de la institución universitaria, lleva aparejado una pérdida de control y de la información.

Subvenciones

En el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre la Fundación Prevención de Riesgos Laborales, aprobado el 30 de noviembre de 2010, se analizó la naturaleza de las aportaciones gratuitas de fondos públicos otorgadas para la financiación de acciones de información, de asistencia técnica, de formación y de promoción que de acuerdo con lo establecido en la DA 16ª de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), se denominan entregas dinerarias sin contraprestación, concepto distinto al de “subvención”, regulado en la LGS.

A juicio del Tribunal, estas entregas dinerarias sin contraprestación cumplen todos los requisitos, desde el punto de vista objetivo, establecidos en el artículo 2 de la LGS, en la que se define el concepto de subvenciones: no existe contraprestación directa por parte de los beneficiarios, están sujetas al cumplimiento de determinados objetivos y tienen como objeto el fomento de una actividad pública:

“Sin embargo, estas entregas dinerarias sin contraprestación efectuadas por la Fundación no están sujetas a los preceptos de la mencionada Ley General de Subvenciones, a excepción de los principios de gestión e información (…)”

El Tribunal de Cuentas considera necesario que el Gobierno adopte las medidas necesarias tendentes a la aprobación del desarrollo reglamentario específico de las normas de elaboración del plan de actuación de las fundaciones.

De izquierda a derecha: Carlos Gómez Otero (U. de Santiago), Daniel Pastor Javaloyes (U de Alicante), Frederic Solá Eras (U. de Lleida y Antonio Arias