Entre las obligaciones fundamentales a cumplir por todas las Administraciones Públicas, para la realización de cualquier gasto, está la existencia de una previa consignación presupuestaria para ese fin. Tal como indica (sobre limitación de los compromisos de gasto) el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria, para la Administración del Estado y similares de la legislación autonómica:

Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades …

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) afirme de manera casi idéntica en su artículo 173.5:

No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.

Conviene, no obstante, precisar que existen dos criterios contrapuestos entre la doctrina y la jurisprudencia sobre la interpretación de esta nulidad. Para un grupo de autores (BEREIJO, FERREIRO, PALAO o PASCUAL) la existencia de crédito es condición de validez.

Para otro sector doctrinal (ALBIÑANA, PÉREZ ROYO) el crédito es un acto interno del procedimiento, cuyo destinataria es la propia Administración, afectando a la exigibilidad de la obligación y no a su validez. En virtud de ello, la obligación habrá nacido y el acreedor podrá reclamar su cumplimiento, pues la invalidación traería consecuencias injustas y lesivas para la parte a quien no es imputable la causa de nulidad. Por todo ello, la jurisprudencia fundamenta la obligación de abonar el precio al contratista en el enriquecimiento injusto o cuasicontrato de gestión de negocios de la Administración.

Un reciente análisis de la naturaleza y alcance de este asunto puede leerse en el libro de Óscar Nava Escudero titulado El Estado deudor frente a sus acreedores (La exigibilidad de las obligaciones de la Hacienda Pública) IEF, 316 páginas y 30 euros. (Prólogo e introducción).

La jurisprudencia también es oscilante, como recuerda Ángel Ballesteros en su Manual de derecho local ( pág. 512) la STS de 14 de mayo de 1999 niega la nulidad por inexistencia de crédito anterior a la adjudicación del contrato, mientras que la STS de mayo de 2000 entendió subsanable la falta de cobertura. El problema es que la convalidación sólo se predica de los actos anulables, nunca de los nulos.

Lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley de Contratos del Sector Público, son causas de nulidad de derecho administrativo:

c) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria, o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de emergencia.

Reconocimiento extrajudicial de obligaciones

La realidad de nuestras Administraciones Públicas nos presenta con mucha frecuencia la práctica de agotar la consignación presupuestaria de un ejercicio y cargar los gastos al siguiente ejercicio. En el pecado está la penitencia: el siguiente presupuesto comienza menguado.

El caso de la sanidad española, con crecimientos presupuestarios varios punto por encima de la inflación, es el ejemplo recurrente de esta realidad que ya hemos presentado en otra entrada de esta bitácora. Muchas Entidades Locales aprueban, todos los años, expedientes de convalidación de estos gastos. En otra ocasión hemos comentado el caso de la valiente Interventora (¡interina!) que reparó diversas facturas ante la necesidad legal (198 LRHL) de someterlos al pleno y cuya dolosa inobservancia provocó la condena por prevaricación del Alcalde y del Concejal Delegado a siete años de inhabilitación.

En este sentido, la posición del Interventor y del Tesorero de la Corporación Local es distinta. El Interventor tiene la responsabilidad de controlar que tanto el gasto autorizado como el pago ordenado se ajustan a la legalidad aplicable y a la realidad de la situación presupuestaria del ente público afectado, pudiendo producir las notas de reparo que considere conveniente como recordó el Tribunal de Cuentas, entre otras sentencias de su Sala de Justicia, en su STCu 5/2000, de 28-04.

Por su parte, la función de Tesorero, dentro del ciclo presupuestario, se plantea como una tarea meramente material en cuyo desempeño debe comprobar que el mandamiento de pago que se libra o presenta ha sido ordenado por el órgano competente y debidamente fiscalizado por el órgano de control, sin que consten reparos o, en su caso, solventados. STCu 13/2006 de 24-07.

Problemas colaterales

Por lo general, las Entidades no utilizan la cuenta «Obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto» que nuestra contabilidad pública destina a reflejar las partidas en cuestión y que deben permitir dar la imagen fiel de la deuda real con los proveedores y acreedores. También ajustar el Remanente de tesorería teniendo en cuenta estas obligaciones, aún no reconocidas. Puede estudiarse su funcionamiento en el manual de Arnal Suria y González Pueyo, cuya edición del año 2007 está en descarga libre. Ver a partir de la página 819.

Otra cuestión es la existencia de adquisiciones intracomunitarias (a algún país miembro de la UE) realizada por una administración pública española de un suministro (ordenador, licencia de software, microscopio, libros, etc.) «sin cobertura presupuestaria». El proveedor extranjero no incluirá el IVA en la factura, debiendo autorepercutírla el comprador en España e ingresarla en España en el periodo correspondiente (mes o trimestre). Pero si las facturas están en el cajón, no se liquidará el tributo.

Respecto a la exigencia de responsabilidades, se trata de una previsión teórica pero infrecuente. El Alcalde difícilmente sancionará al concejal que se extralimita contratando sin crédito. Recuerdo la sorpresa que me produjo el informe de la Audiencia de Cuentas de Canarias sobre la Cuenta General correspondiente al ejercicio 1993 que se quejaba de que, año tras año, se convalidaban los gastos del transporte escolar sin ningún expediente de exigencia de responsabilidad a quien los contrataba …