Los sucesivos Gobiernos de la Nación llevan aplicando, desde el ejercicio 2009, acciones de lucha contra la morosidad de las entidades locales. En el año 2012, el Real Decreto-ley 4/2012, aprobó un mecanismo de financiación  para el pago a proveedores locales, que permitió la cancelación sus obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre, derivadas de la contratación de obras, suministros y gestión de servicios públicos en su modalidad de concesión.

En ese marco, el Tribunal de Cuentas acaba de hacer público el informe de fiscalización sobre Gastos ejecutados por las entidades locales sin crédito presupuestario que analiza la ejecución del citado fondo (diez mil millones de euros) en las 3.777 Entidades Locales.

Aflorando las facturas del cajón

El mecanismo de pago a proveedores permitió financiar gastos realizados al margen del presupuesto, e incluso previamente ocultos, exigiendo como requisito la certificación de la intervención de la entidad local correspondiente, a la cual se eximió expresamente de la responsabilidad prevista en el artículo 188 del TRLHL por la expedición de los certificados y el registro contable de los gastos.

Las facturas no contabilizadas originaban que el importe computado a efectos del cálculo de la cifra de déficit, en términos de contabilidad nacional, se encontrase infravalorado. En este sentido, de acuerdo con los criterios de la IGAE y Eurostat, las obligaciones financiadas con cargo al Real Decreto-ley 4/2012 que no se hubieran contabilizado, han supuesto un ajuste de mayor déficit que se ha repartido entre los ejercicios 2011 y anteriores, en función de la fecha de vencimiento de estas facturas no contabilizadas. El importe global en el ámbito local de este ajuste ha sido de, al menos, 934.371 miles de euros, que representaba un 0,1% del PIB de España en 2012. 

Algo más de la mitad del Fondo fue dirigido a financiar facturas de grandes ayuntamientos y, en un 32%, a ayuntamientos de entre 5.000 y 50.000 habitantes repartiéndose el resto entre los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes (10%).

Se financiaron a un total de 114.934 proveedores, con una importante concentración en 10 grandes empresas -que recibieron el 25% del total-. Dos de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria; una de construcción; otra de prestación de servicios; otra de mantenimiento de redes eléctricas y cinco, eran entidades financieras (factoring).

Un poco de doctrina presupuestaria

Recuerda el Tribunal que la existencia de obligaciones vencidas, líquidas y exigibles sin imputación presupuestaria supone el incumplimiento del artículo 173 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que establece que las obligaciones de pago sólo serán exigibles cuando resulten de la ejecución de sus respectivos presupuestos o de sentencia judicial firme. Añade, además, que son nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.

No obstante, el Tribunal Supremo ha dispuesto a este respecto que, al margen de la tramitación que se haya dado a los gastos, estas obligaciones deben ser abonadas por las entidades locales a sus acreedores para evitar el denominado “enriquecimiento injusto”, de modo que en caso de que el tercero realice una prestación a favor de la Administración, previo encargo y con la conformidad de ésta, se generaría un desequilibrio patrimonial en contra del proveedor si no se abona a causa de la falta de aplicación a presupuesto.

Sin embargo, el deber de abonar estas obligaciones no exime de la responsabilidad de los órganos competentes para ordenar el gasto y, en su caso, de la intervención que no manifeste discrepancia, conforme establece el artículo 188 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

La aplicación al presupuesto de los gastos procedentes de ejercicios anteriores al corriente, con la excepción de la ejecución de resoluciones judiciales, debe hacerse a través de un procedimiento extraordinario denominado “reconocimiento extrajudicial de crédito”, cuya sucinta regulación se encuentra principalmente en el Real Decreto 500/1990 que desarrolló parcialmente la Ley de Haciendas Locales de 1988. La regulación de esta figura se limita a atribuir la competencia al Pleno o al Presidente de la Corporación.

El Fondo

La forma en la que se reembolsará la financiación recibida del Fondo se encontraba condicionada a la elaboración de un plan de ajuste y su aceptación por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En los casos en los que se aceptó el reembolso de las cantidades financiadas con cargo al Fondo se realizará mediante la amortización durante 10 años de un crédito con entidades financieras, mientras que en el caso de las entidades que no presentaron o el Ministerio no aceptó el plan de ajuste, la devolución se realizará mediante retenciones en la participación en los tributos del Estado de la entidad local.

Así, quienes que se acogieron al mecanismo de pago a proveedores sustituyeron una deuda de naturaleza presupuestaria a corto plazo, por un endeudamiento a largo plazo, mejorando su solvencia a corto plazo. Las entidades locales deberán destinar recursos futuros para hacer frente a la devolución de la financiación obtenida y en general reducir su gasto público para afrontar la carga futura de la deuda. Para que estas medidas sean efectivas y no supongan el traslado a ejercicios futuros de los problemas de solvencia a corto plazo constituye un requisito necesario la viabilidad y el cumplimiento de los planes de ajuste presentados por las entidades locales y aceptados por el Ministerio.

El Real Decreto-ley 4/2012, en sus artículos 5 y 10, requería contabilizar las obligaciones financiadas con cargo al mecanismo y, en caso de no estar imputadas a presupuesto, debían reconocerse en su totalidad en el presupuesto vigente para 2012. El procedimiento a aplicar en estos casos era el regulado en la normativa presupuestaria local, que exige la tramitación de un expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito para la imputación al presupuesto del ejercicio de obligaciones vencidas y exigibles procedentes de otro ejercicio.

Se resolvió definitivamente el problema?

No. Al finalizar el ejercicio 2012 el importe de las obligaciones pendientes de imputar a presupuesto continuaba siendo significativo. El 21% de las entidades analizadas mantenían a 31 de diciembre de 2012 un importe pendiente de aplicar a presupuesto superior al 20% de las obligaciones reconocidas en los capítulos 2 y 6 del presupuesto de gastos del ejercicio 2012.

Critica el Tribunal que el 711 entidades locales que recibieron la financiación de ese mecanismo  no cumplieron, en septiembre de 2013, con la obligación de rendir la cuenta general del ejercicio 2011. Entre las entidades locales que habían rendido cuentas, 1.390 no habían registrado en su contabilidad los acreedores por operaciones pendientes de imputar a presupuesto que fueron financiados por el Fondo lo que pone de manifiesto un amplio incumplimiento en la aplicación del principio de devengo en los registros contables, que impide un adecuado conocimiento del importe real de endeudamiento de las entidades locales.

Además, las obligaciones pendientes de imputar a presupuesto forman parte del cálculo de la capacidad o necesidad de financiación de las entidades locales, por lo que la no contabilización de estas obligaciones implica que esta cifra no refleje el importe real, siendo necesario el ajuste de la cifra de la necesidad o capacidad de financiación correspondiente a los ejercicios afectados por esas obligaciones.

Por último, en los ayuntamientos con población inferior a 5.000 habitantes el importe de las obligaciones financiadas por el mecanismo sin previa aplicación presupuestaria superaba el importe registrado en la contabilidad a final del ejercicio 2011, lo que supone que los registros contables de estas entidades de dimensión reducida no reflejaban la totalidad de las obligaciones pendientes de imputar a presupuesto.

Seis  recomendaciones

A la vista de lo expuesto a lo largo de este Informe, y con la finalidad de superar las deficiencias puestas de manifiesto y contribuir a una mejora de la gestión, organización, transparencia y control de las entidades locales, el Tribunal, en el marco de esta fiscalización, formula las siguientes recomendaciones:

1. Incorporar en la regulación de las medidas de financiación para el pago a proveedores de las entidades locales condicionantes para acceder a las mismas, vinculando este acceso al cumplimiento de la obligación de rendir cuentas por parte de las entidades locales, para así fomentar su práctica, promover una mayor transparencia en la gestión y facilitar un control más global, comprensivo y representativo.
2. Prever y regular en las medidas de financiación y ayuda para el pago a los proveedores de las entidades locales, la exigencia de responsabilidades en los casos en los que dichas entidades elaboren y remitan para la obtención de estos fondos información que no represente la imagen fiel relativa a su solvencia.

3. Completar la regulación del expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito, contenida en los artículos 26.2 y 60.2 del Real Decreto 500/1990, clarificando la atribución de la competencia para su aprobación y detallando el procedimiento para su tramitación.
4. Adoptar por parte de las entidades locales una instrucción que regule las operaciones a realizar a cierre de ejercicio, con el objetivo de normalizar y planificar la fecha límite para proponer la iniciación de procedimientos de gasto, para aplicar una factura al presupuesto en curso, así como para aplicar gastos al ejercicio a cerrar, y el procedimiento a seguir con aquellas facturas expedidas en diciembre del ejercicio precedente pero con entrada en los registros en enero del año siguiente, respetando el principio de devengo y la anualidad presupuestaria.
5. Adoptar medidas que garanticen el reforzamiento de la viabilidad y cumplimiento de los planes de ajuste presentados por las entidades locales en el marco de los mecanismos de pago a proveedores para evitar futuras dificultades de solvencia a corto a plazo como consecuencia de la amortización del crédito obtenido.
6. Acordar y aplicar medidas de gestión del gasto público que fomenten e incentiven la imputación a presupuesto y contabilización de todas las obligaciones por parte de las entidades locales, para conseguir la máxima transparencia y fiabilidad de la información que se proporciona para la elaboración de los datos sobre necesidad y capacidad de financiación.