Los llamados gastos de representación son aquellas atenciones protocolarias que las autoridades realizan en el desempeño de sus funciones, materializadas con frecuencia en regalos o comidas en restaurantes, con ocasión de ceremonias, recepciones y efemérides.

Hace diez años, escribía con José Ramón Chaves un artículo en nuestra querida revista Auditoría Pública donde calificabamos esos gastos como una prerrogativa indomable, por el permanente y fallido intento de la doctrina y la jurisprudencia de fiscalización para dar pautas ante su elevado grado de discrecionalidad.

Una de las principales dificultades es argumentar la vinculación del gasto con las necesidades públicas. Así, las bases de ejecución de muchos presupuestos (o las normas de gestión económica de las Administración correspondiente) suelen exigir que se adjunte la “diligencia explicativa de la causa del gasto”. En definitiva: la persona que lo autoriza debe firmar y motivar la factura con una pequeña memoria, acompañando una relación de asistentes.

Personalmente, he visto como algunas generosas autoridades, para no olvidar esta obligación, cubrían durante la sobremesa y de su puño y letra, la diligencia debida en el dorso de la factura: “Invitación a los señores Berberana y Matachana, conferenciantes desinteresados del curso de verano”.

Se tienen escasas referencias del criterio de los OCEX en este delicado tema de las comidas de trabajo, el pincheo o el tradicional vino español. El Tribunal de Cuentas tuvo ocasión de estudiarlo con motivo del informe anual correspondiente al ejercicio 1992 (el año de los fastos), encontrando como principal defecto la imposibilidad de determinar, en muchos casos, la verdadera naturaleza del gasto realizado y la ausencia de regulación. Así, el Tribunal efectúa entre otras las siguientes recomendaciones:

En la documentación justificativa de estos gastos de comidas -algunas veces muy elevados en relación con el número de comensales (hasta 25.300 ptas. por comensal en una comida de 23 cubiertos) y en los que, en ocasiones, tienen una gran importancia las partidas de tabaco y licores- no consta en la práctica totalidad de los casos ni el acto protocolario o representativo a que corresponden ni la identidad de los participantes. En consecuencia, no se puede asegurar la inexistencia de desviaciones respecto a los fines a los que están destinados los créditos, ni que los gastos sean proporcionados a la relevancia de los actos y participantes.(Epígrafe III.7.1.2.)

Como regla general, para todos los gastos de esta naturaleza se deberá acompañar a las facturas originales una certificación en la que se especifiquen los motivos que justifican la realización de los gastos y las personas o grupos destinatarios de los mismos. Estas certificaciones deben ser especialmente exigidas en los gastos relativos a comidas, alojamientos, regalos y adquisiciones de entradas para espectáculos o acontecimientos deportivos. (Epígrafe III.7.1.3).

En el ámbito empresarial privado, la jurisprudencia reciente, vinculada al Impuesto de Sociedades, entiende que en los gastos de restaurantes, bares, parquímetros, peajes, taxis, etc., no cabe exigir que la empresa aporte, respecto de cada uno de ellos, una factura completa con indicación del destinatario, lo que resultará del todo inviable en la práctica totalidad de los casos, ni menos que, también de forma pormenorizada, se acredite la relación directa con la actividad. Alguna regaña a la Inspección tributaria porque “se ha basado, estrictamente, en consideraciones formales que no permiten conocer si el gasto es necesario para obtener los ingresos o se trata de gastos particulares de los empleados”.

Caso Manzano

Hablar de atenciones protocolarias y representativas nos lleva a recordar el mediático caso del Alcalde de Madrid que, durante el año 2003, fue primero condenado al reintegro del importe de sus gastos de viaje (propios y de su esposa), comidas, regalos y donativos durante la década de los noventa y después absuelto de en una extensa Sentencia que contó con un voto particular formulado por la Consejera de Dña. Ana María Pérez Tórtola.

En apelación, el Tribunal de Cuentas entendió que la actividad económico financiera del Ayuntamiento se desarrollo dentro del marco normativo aplicable a los gastos de representación y protocolo aunque no fue perfilado mediante la oportuna aprobación plenaria de las bases de ejecución del presupuesto que detallaran las finalidades, el concepto y la justificación de tal tipo de gastos, de forma que «se definiera qué se debería entender como gasto de representación o protocolo por parte de los gestores públicos». Esa ausencia, lejos de perjudicarle, dio lugar a un amplio margen de discrecionalidad en la gestión de esos créditos, como pone de manifiesto el hecho de que la Intervención viniera dando por válida la justificación de los mismos con un simple escrito del Alcalde poniendo de manifiesto «que la cantidad de que se tratara había sido invertida en su totalidad para realizar los gastos para cuya finalidad se efectuó el libramiento».

Para el Tribunal, los gastos de representación y protocolo estaban regulados de forma genérica sin definirlos expresamente «obligando, por tanto, a considerar como tales todos aquellos que, con la justificación formal de haberse realizado, entren dentro de la discrecionalidad de la autoridad como de carácter social, protocolario o representativo».

La Sentencia analiza con mucho detalle los diferentes gastos que fueron objeto de controversia hasta concluir que no había existido alcance en los fondos municipales al faltar el elemento nuclear de la responsabilidad contable: la vulneración de una norma de carácter presupuestario o contable.

Sin embargo, el voto particular señalaba que estos gastos son de carácter público y como tales están sujetos a control jurisdiccional, en el sentido más amplio. «En todo caso, el acto de disposición ha de tener relación con la actividad desarrollada por la autoridad sin que resulte admisible como fórmula de justificación del gasto una que no permitiera realmente averiguar si ese gasto es de tipo representativo o protocolario» porque sólo existía la afirmación de la autoridad de que ese gasto tiene tal carácter.

Sostiene la Consejera de Cuentas que en materia de gastos de representación o protocolarios no hay laguna legal. La discrecionalidad consiste en la libertad de elección entre alternativas igualmente justas o indiferentes jurídicos. En su opinión, existe discrecionalidad en la decisión de gasto, pero dentro de la partida presupuestaria sin que en ningún momento la misma alcance a determinar a voluntad de la autoridad municipal qué gastos puedan tener la consideración de «atenciones protocolarias y representativas».