La semana pasada pudimos conocer, con gran debate político en los medios, que EUROSTAT enmendaba las cuentas presentadas por el Ministro de Hacienda, Sr. Montoro, elevando dos décimas el déficit obtenido por España. Se trataba de la primera vez que las cuentas de un Estado miembro se ajustaban de manera unilateral por la UE. La razón no era otra que el devengo de las devoluciones de impuestos (IRPF, sociedades e IVA) correspondientes a 2012, solicitadas pero pendientes de resolución y pago al cerrar el ejercicio.

La prensa reconocía algo de cabreo en Eurostat; un doble ajuste de cuentas (¡en sus dos acepciones!) porque meses antes el propio Montoro les había recriminado tantos años de tolerancia con las facturas del cajón en sanidad, obviando su inclusión en el déficit real español. Yo me lo había preguntado, cada año, igual que usted, que por lector de esta bitácora forma parte de los iniciados en estos asuntos fiscalizadores. Las Sindicaturas y las Cámaras de Cuentas lo ponían de relieve cada ejercicio. Hace unos años, llegó a estimarse en 5.000 millones de euros el agujero permanente y opaco de la sanidad. Pero no nos desviemos del objetivo del comentario de hoy.

Lo cierto es que en un contexto de recaudación creciente -como ocurría en la década pasada- las devoluciones tributarias no variaban demasiado los ingresos netos de un ejercicio a otro. Pero en diciembre pasado, en un momento de desplome de recaudatorio generalizado, los ingresos impositivos netos del último mes del año crecieron el 50% gracias a la citada omisión. Según EUROSTAT se retrasó la contabilización de las devoluciones de liquidaciones a devolver, a pesar de ser conocidas.

¿Una aplicación del principio público del devengo habría contabilizado esas devoluciones? No está claro, si carecen de resolución expresa. Sin embargo, desde el punto de vista del auditor financiero, hay una muy probable contingencia que hay que reflejar. Todo este asunto me ha hecho recordar dos debates fiscalizadores muy actuales: sistemas de devengo versus caja y la aplicación de los principios contables públicos en el mundo de los ingresos. Veámoslos por ese orden.

IPSAS

Eurostat se ha esforzado siempre por garantizar una correcta aplicación de un mínimo común denominador de principios contables en la UE. Hoy, el marco de referencia conceptual para de obtener estadísticas fiables y comparables, que permitan evaluar la convergencia, es el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC, segunda edición) de la que ya anda circulando –entre muy iniciados– un borrador de la futura tercera edición. Sin embargo no es un sistema completo de contabilidad, por lo que la propia UE planea adoptar en unos pocos años y directamente las Normas internacionales de contabilidad del sector publico (IPSAS, ver textos en castellano) de la Federación Internacional de Expertos Contables (IFAC) como sistema único y principal de referencia. En un lustro lo tendremos entre nosotros, aunque la aplicación a cada país no puede ser automática y no estará exenta de dificultades prácticas.

El mes pasado, el Fondo Monetario Internacional publicó un importante documento titulado Transparencia Fiscal, Responsabilidad y Riesgos que criticaba con firmeza y sin tapujos las grandes deficiencias en la presentación de las cuentas de la gran mayoría de los gobiernos. Concluía en la necesidad de adoptar medidas para hacerles frente pidiendo un “gran esfuerzo concertado” que permita desarrollar un conjunto de normas internacionalmente aceptadas y promover su aplicación a nivel nacional.

Durante los últimos 15 años la transparencia fiscal se ha constituido en un elemento crítico de la política presupuestaria eficaz con una mejora constante en la amplitud, calidad y oportunidad de la información financiera pública. Sin embargo, el FMI avisa de que:

“A pesar de estos avances, la comprensión de la situación fiscal de los gobiernos y sus riesgos sigue siendo insuficiente. La aparición de déficits y deudas fiscales pendientes de registro y la cristalización de grandes, principalmente implícitos, pasivos del gobierno para el sector financiero en la crisis actual. Estas deficiencias en materia de información fiscal se deben a una combinación de lagunas e incoherencias en las normas contables, retrasos y discrepancias en la adhesión de los países a esas normas, y la falta de supervisión multilateral eficaz del cumplimiento de esas normas”.

Una encuesta realizada por EUROSTAT, durante el pasado mes de febrero, sobre el uso en los Estados de la UE de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público ha puesto de manifiesto una importante división de opiniones: poco más de un tercio (38%) las consideraba aptas para la aplicación en toda la UE “en su totalidad” o con «pequeños obstáculos» a superar; otro 31% dijo que eran adecuadas sólo en parte y el 28% pensaba que eran inadecuados, fundamentalmente porque las IPSAS se originaron de las normas contables del sector privado y, en consecuencia, estaban “insuficientemente adaptadas a las necesidades del sector público». Respecto a quienes consideraban las normas ‘incompletas’ se mencionaban los especiales requisitos de contabilidad del sector público en áreas tales como los impuestos y las prestaciones sociales.

Participaron en la consulta oficinas nacionales de estadística, ministerios, colegios profesionales (Instituto de Censores, por España) y tribunales de cuentas que pusieron de relieve la “necesidad de mejorar la rendición, la transparencia y la comparabilidad de las cuentas del sector público, especialmente a la luz de la crisis de la deuda soberana».

La crisis general de la eurozona -y de la deuda pública griega, en particular- a menudo se ha vinculado, en parte, a un sistema de contabilidad “de caja” que es incompleto e ineficiente porque permitió ocultar riesgos y costes que de otro modo se habrían reflejado; sencillamente aplicando eficazmente las IPSAS y el sistema “del devengo”.

Las IPSAS en la práctica

¿Qué países han adoptado las IPSAS? Entre diez y treinta según las fuentes. De acuerdo con la Hoja de Datos publicada por el propio consejo IPSASB, los gobiernos nacionales que han adoptado o tienen previsto adoptar las IPSAS son 10: Alemania, Austria, Brasil, Camboya, Costa Rica, Kenia, Perú, Sudáfrica, España, Suiza y Vietnam.  Además, una serie de gobiernos sub-nacionales u organizaciones internacionales(para sus propios estados financieros), como la Comisión Europea, la OTAN y la OCDE.

En el mundo municipal europeo, nos recuerda Lourdes Torres, existen diferentes grados de implantación y de cumplimiento: “el contexto anglosajón ofrece un marco más favorable para la implantación de la contabilidad de devengo a diferencia del de la Europa continental, cuya tradición de conformidad con la legalidad, no siempre es compatible con la racionalidad económica que representa dicho modelo. Los países nórdicos se sitúan entre ambas posiciones y los del este de Europa presentan un mayor retraso en la introducción de esta reforma”

El devengo en España. El caso de los ingresos

Los gastos e ingresos que surjan de la ejecución del presupuesto en las Administraciones públicas españolas se imputan cuando, de acuerdo con el procedimiento establecido en cada caso, se dicten los correspondientes actos administrativos y no de acuerdo a su cobro o pago. En el reconocimiento de los ingresos por transferencias y subvenciones se sigue el clásico principio del devengo y debe realizarse tal y como se establece en los Principios Contables Públicos, en su documento 4 sobre Transferencias y subvenciones, parágrafo 43:

 El reconocimiento del derecho debe realizarse cuando se produzca el incremento de activo. No obstante, el ente beneficiario puede reconocer el derecho con anterioridad si conoce de forma cierta que el ente concedente ha dictado el acto de reconocimiento de su correlativa obligación.

El grupo de trabajo que elaboró el documento nº 4 se planteo como alternativa reconocer las subvenciones en el momento de su justificación ante el ente concedente de los requisitos que para el cobro establezca la normativa reguladora. La aplicación de esta opción con carácter general fue rechazada en virtud del principio de prudencia. No obstante, en el citado documento 4, §39 se exige que si a fin de ejercicio, el ente beneficiario ha cumplido los requisitos para el cobro y el ente concedente tiene constancia de ello, deberá éste reconocer la obligación y el gasto.

Esto nos pone en el centro del debate una estricta aplicación de una controvertida práctica de reconocimiento e las subvenciones cuando el beneficiario “ha cumplido su parte” y sus gestores proceden a la contabilización del derecho. Entonces, los informes de los OCEX censuran que, al final del ejercicio se reconozcan esos derechos que no tienen el correlativo reconocimiento de los entes financiadores y proponen severos ajustes por haber sobrevalorado el resultado presupuestario. Esa exigencia -no reconocer un elevado importe de subvenciones- les suele abocar a un plan de saneamiento por déficit. Siempre tengo una sensación de injusticia al suscribir estas conclusiones, porque al beneficiario cumplidor le debería ser indiferente cuando contabilice el concedente la obligación (con frecuencia al siguiente ejercicio) pero los principios no dejan lugar a dudas para los Síndicos.

Una situación intermedia la encontramos en la figura contable creada en la década de los 90 por la Generalitat Valenciana: los derechos definidos, de infausto recuerdo ya que se tratan sólo de “expectativas o compromisos de ingreso”.