Hoy, ingresé en la Real Academia Asturiana de Jurisprudencia presentado por el magistrado José Ramón Chaves y rodeado de buenos amigos y antiguos profesores. Ver reseña. El título de mi disertación fue “El contrato-programa: progreso y consolidación de un instrumento esencial en la gestión pública”. Un texto del que ofrezco un extracto a continuación.

Desde una perspectiva general, los contratos-programa son acuerdos plurianuales entre organizaciones para regular sus relaciones jurídicas o económicas. Presentan como característica fundamental su posición desequilibrada, pues una de ellas ostenta la potestad financiadora, mientras que otra, de carácter instrumental, lo presta en régimen de cierta autonomía.

La herramienta forma parte conceptual de la Hacienda Pública, en las relaciones agente-principal (la Teoría Económica de Agencia) buscando el alineamiento de intereses de los entes satélites. Una relación con riesgos y costes, que los economistas tienen bien identificados. El principal es el denominado riesgo moral o posibilidad de que el agente persiga sus propios objetivos en detrimento de los intereses generales. Quienes hemos trabajado en la Universidad Pública sabemos a que se refiere.

Por ello, el contrato-programa se ha manifestado adecuado para las burocracias profesionales (Mintzberg) que emplean trabajadores del conocimiento con amplio margen de decisión sobre su propio trabajo, con una formación elevada —y continua— y un trato directo con los clientes. Es el caso de universidades, de hospitales o televisiones, donde trabajan especialistas muy capacitados en estructuras bastante planas (con pocos niveles jerárquicos) donde el poder radica abajo, en quienes producen directamente el output.

Los inicios del contrato-programa en España

Popularizado en Francia tras el Informe Nora de 1967, el contrato-programa se traslada a España, donde la Administración del Estado los utilizará con intensidad a partir de los años 80 para gestionar las subvenciones nominativas de los Presupuestos Generales del Estado y reducir el déficit de las empresas públicas, así como para pactar planes de modernización y saneamiento en los sectores en reconversión industrial: minería, astilleros, etc.

En ese sentido, Hunosa formalizó en 1981 su primer contrato-programa fijando unos objetivos globales en relación al coste por tonelada extraída y de la plantilla, que entonces ascendía a 22.000 trabajadores. Durante la primera mitad de los años 80, Renfe firmó con el Estado también su primer contrato-programa, que suscriben también los sindicatos.

Estas primeras experiencias, junto al desarrollo del presupuesto por programas, influyeron en el elevado protagonismo de los responsables económicos de la Administración del Estado (digámoslo claro: ¡con Hacienda hemos topado!) frente a los responsables sectoriales, menos proclives a concretar y formalizar su actividad en términos medibles. Precisamente la preponderancia de las direcciones generales de presupuestos como tercer protagonista principal nos lleva a considerar la trilateralidad como una característica más de los contratos presupuestarios, como los llaman los especialistas en economía pública. Hoy, la estructura orgánica establecida en 2017 para el Ministerio de Hacienda prescinde de cualquier cortesía atribuyéndose «la elaboración y liquidación de los contratos-programa a que se refiere la LGP»; en otras palabras: son demasiado importantes para dejarlos en manos de los ministerios afectados.

En la actualidad, los contratos-programa de ámbito estatal cuentan con soporte procedimental detallado, merced a la previsión del artículo 68 de la Ley General Presupuestaria (LGP) que exige, como mínimo, unas cláusulas de hipótesis macroeconómicas, de aportaciones presupuestarias, de objetivos de la política de personal, de rentabilidad, de productividad o de reestructuración, así como sus indicadores de evaluación y los efectos del incumplimiento de los compromisos. Se exige una auditoría del contrato-programa cuando las aportaciones se encuentren condicionadas al cumplimiento de objetivos precisos, a la evolución de determinadas magnitudes financieras o hipótesis macroeconómicas. Se echa en falta en la legislación autonómica una previsión tan detallada.

Hoy, la Administración General del Estado (AGE) se enfrenta a dos importantes escenarios que dificultan la aprobación de algunos contratos-programa. Por un lado, la desaparición de las Agencias Estatales (no así en las CC AA) que habían sido creadas por la Ley de Agencias del año 2006, pues se establece en la LRJSP un plazo de 4 años (hasta el 2 de octubre de 2019) para su transformación.

De otro lado, debe superar importantes obstáculos por la liberalización de sectores tradicionalmente públicos, como Correos o Renfe. En este último caso, el contrato-programa ha perdido su segundo apellido y se queda en «contrato de servicio público» de acuerdo con el contenido de los reglamentos comunitarios.

Su aplicación en el ámbito sanitario autonómico

Las consejerías autonómicas responsables de la salud ciudadana han venido vinculando, a través de contratos-programa, una financiación sostenible con incentivos pactados para el cumplimiento de objetivos medibles, en un marco más o menos participativo para alinear los profesionales hacia su logro, formalizando con ellos acuerdos de gestión.

Así, se van suscribiendo en los distintos niveles de la organización sanitaria compromisos en cascada: la Consejería de Sanidad con el Servicio de Salud y este con las áreas sanitarias y/o centros de salud y hospitales. Todo ello en el marco de los objetivos declarados tanto en el presupuesto por programas como en el respectivo Plan de Salud. El gran reto, en cualquier caso, siempre ha sido que todos los objetivos planteados sean participativos, conocidos y aceptados por las partes.

Sin embargo, la recientísima STS 108/2018, de 29 de enero (Ponente: D. José Luis Requero Ibáñez) ha venido a resolver esta pereza negociadora de los órganos directivos anulando los 44 pactos de gestión suscritos entre las gerencias de los hospitales públicos madrileños y los distintos servicios, destinados a la mejora de la lista de espera quirúrgica y de pruebas diagnósticas, incentivando al personal sanitario de adscripción voluntaria. El recurso, interpuesto por la Federación de Sanidad de CCOO contra el Servicio Madrileño de Salud (SERMAS) por el procedimiento de tutela de los derechos fundamentales, denunciaba la infracción del artículo 28.1 de la Constitución (libertad sindical).

Entiende la sentencia que para dar sentido a la palabra “pacto” cabe presumir que en su elaboración intervendrían los profesionales de cada servicio. Sin embargo, no se negoció ni tampoco se consultó como exige el Estatuto Marco, entendiéndose por consulta –recuerda nuestro TS– “recabar un parecer antes de adoptar una decisión”, pues la Administración se limitó a dar cuenta de un “modelo de pacto” en la Mesa Sectorial.

En conclusión

Si el Buen Gobierno persigue alcanzar cotas aceptables de transparencia, eficacia, eficiencia, cumplimiento de la legalidad y de satisfacción en el ciudadano, entonces la prestación de servicios a través de los contratos-programa es una buena idea. Se termina con la clásica gestión incrementalista y opaca, máxime si se formaliza con varias entidades homogéneas, como es el caso de las CC AA con varias universidades públicas en su ámbito competencial, donde la asignación de los recursos puede propiciar situaciones de favoritismo político.

El Estado, en este como en otros casos, hace (hacía) normativa propia de calidad. Mientras, en la mayoría de las CCAA abundan los vacíos legales de aspectos que la legislación estatal ha resuelto con solvencia hace años. La LGP es un ejemplo, que se agrava por no ser norma básica, aunque regula con detalle la figura para la AGE. Las CCAA pueden reconducir el contenido de los convenios administrativos si quieren regular los contratos-programa, dentro del margen que la LRJSP les ha dejado.