Actualmente, se perfila entre las Administraciones una tendencia que intenta establecer una nueva cultura de la gestión pública orientada a la obtención de resultados, que conjugue autonomía, responsabilidad y obligación de rendir cuentas, dentro de un enfoque que denominan contractual.
Sus seguidores tratan de acabar con una cultura del gasto, donde gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, hasta implantar una cultura de los resultados, donde el directivo público se centra y es responsable del grado de eficacia y eficiencia alcanzado al ejecutar el presupuesto. Surge la dictadura de los indicadores.
El Estatuto del Empleado Público ha elevado a rango normativo estas intenciones, al prever en su artículo 13.3 que “el personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados”. El resto de la plantilla no está exento de incentivos, pues el preámbulo de la misma norma reconocía que las recompensas de cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización, “pues resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento”. Sin embargo, habrá que resolver la dificultad de dar complementos de productividad al personal laboral, cuyos convenios colectivos no lo recogen.
Cualquier esquema de incentivos debe basarse en el presupuesto por programas, que relaciona sistemáticamente los gastos e ingresos con la consecución de objetivos, transformando la tradicional la rutina presupuestaria en un proceso integrado de racionalización de decisiones, de asignación de medios, de gestión por objetivos y de control de resultados.
En definitiva, una útil herramienta de gestión, conectada con los sistemas de dirección por objetivos y nexo de unión entre los planes estratégicos, los contratos-programa con la Administración financiadora y los planes de ejecución anual.
Su implantación no está exenta de dificultades. Durante la década pasada, se acuño el concepto de ineficiencia planificada para referirse a la laxitud presupuestaria y el suministro de información que más beneficie a los directivos de una Entidad Pública. Se requiere, por tanto, un gran compromiso del más alto mandatario de la Administración respectiva. Por lo general, la mayor dificultad en la implantación de estas técnicas está en la falta de credibilidad de quienes tienen que aplicarlas. La instrumentación y ejecución de los programas presupuestarios corre a cargo de un aparato administrativo, cuyo objetivo y responsabilidad están más cercanos a su cumplimiento formal, que valoran su implantación no como un deseo de mejorar la gestión, sino como un medio de ampliar el proceso de control o de recorte de gastos, la centralización de la información y del poder en los directivos encargados del presupuesto.
Existe un consenso entre los estudiosos de la gestión pública sobre las condiciones para el desarrollo de estas herramientas: una distribución clara de responsabilidades y una asignación de competencias de control de resultados que sea transparente, realista y consensuada.
Por un lado, en aquellos programas que obtengan una valoración positiva de la gestión realizada, se debería establecer algún tipo de incentivo financiero (o exigencia de responsabilidades, en caso contrario) incrementando las dotaciones futuras, para así romper la sensación actual de que los ahorros en un programa no benefician a éste, sino a otros, aún cuando hayan alcanzado peores resultados.
La Cámara de Comptos de Navarra, en su informe sobre Seguimiento de las recomendaciones emitidas en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral (1999-2002), de Junio de 2003, determinaba la siguiente Recomendación nº 46: Analizar la utilidad de la actual presupuestación por programas, centrándose, al menos, en los siguientes aspectos (Grado de dificultad: Alto):
– Validar las necesidades y eficacia de los actuales programas, es decir, justificar su mantenimiento en el Presupuesto.
– Aplicar la presupuestación por objetivos exclusivamente a las actividades productoras de bienes y servicios públicos y a las susceptibles de fijar objetivos. Los gastos derivados del resto de actividades (fundamentalmente de apoyo y de regulación) se imputarían, mediante procedimientos simplificados, a las anteriores, teniendo en cuenta, no obstante, aquellos gastos que por razones de coordinación o de economías de escala aconsejen abordar de forma centralizada.
– A estas actividades programadas se les asignaría un sistema de gestión o evaluación por objetivos, que exigiría la introducción de nuevas herramientas de gestión, de señalamiento de responsabilidades y de establecimiento de mecanismos de recompensa por rendimientos y objetivos alcanzados.
– La implantación de este sistema de evaluación debe hacerse de forma gradual, formando al personal adecuadamente y creando una unidad responsable de su implantación que diseñe los procedimientos normalizados precisos, especialmente los referidos al seguimiento de objetivos y a la información que debe incluirse en la memoria de las Cuentas Generales.
– Definir en este proceso el papel del centro gestor y de la Intervención del Gobierno.
– Adaptar la vigente normativa a los resultados de este proceso, especialmente la referida a la gestión presupuestaria-contable y a los recursos humanos.
El Catedrático de la Universidad de Alicante, Canales Aliende, en un clásico artículo, relacionaba la presupuestación por programas con la productividad de las organizaciones y los empleados públicos, como el germen de un nuevo sistema retributivo. Para lograr una mayor implicación de la totalidad de los recursos humanos adscritos al programa, los gerentes públicos, trabajando en torno a unos objetivos definidos (con o sin contrato-programa) exigen una mayor libertad de gestión.
Así, comienzan a utilizarse conceptos como los “contratos presupuestarios”, con fácil traslación a la estructura desconcentrada de la Administración, pero que exigen el mantenimiento de un adecuado (y costoso) sistema de herramientas de contabilidad de gestión. Para la descentralización en Agencias se utilizan «contratos de gestión» que es un instrumento de “gestión transparente por objetivos” y de base plurianual, cuyos elementos clave vienen constituidos por la definición de los objetivos a perseguir y los resultados a obtener (art. 11.2-a de la Ley 28/2006 de Agencias), los efectos asociados al grado de cumplimiento de esos objetivos (responsabilidad por la gestión del Director y el personal directivo) así como el montante del “complemento de productividad o concepto salarial equivalente”
Ahora bien, el mayor obstáculo sigue estando en la implantación de sistemas de retribución variable para incentivar a empleados implicados en los programas mejor administrados. En este sentido, la Cámara de Comptos de Navarra, en su informe citado sobre seguimiento de recomendaciones viene demandándolo desde los años noventa:
Recomendación nº 8: Introducir en el modelo de retribuciones de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma elementos variables determinados de acuerdo con el puesto de trabajo y con la productividad y objetivos alcanzados. Grado de dificultad: Alto.
La sanidad española está librando esta batalla. Los servicios de salud están en fase de introducción de medidas destinadas a incentivar a los profesionales sanitarios, y a promover su carrera profesional, Retribución Variable en base a objetivos, etc. También son pioneros en la introducción de medidas de racionalización del gasto farmacéutico, de suma importancia para equilibrar las cuentas públicas y en el que, además de otras medidas, ha sido tremendamente importante motivar la participación de los profesionales.
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Antonio, nos planteas en este post un tema tan apasionante como controvertido. La verdad es que en la teoría todo esto de los objetivos y de la evaluación del desempeño suena de los más razonable, pero es difícil encontrar aplicaciones prácticas que se han llevado a cabo con éxito.
Por cercanía personal, conozco algún caso de aplicación de incentivos en el sistema sanitario y el resultado se aproxima al esperpento. Tampoco quiero decir que sea imposible aplicar bien la evaluación del desempeño en la Administración pública, pero desde luego es complicado. Ya lo dicen los navarros: «grado de dificultad: alto».
Estoy de acuerdo en que es necesario ligar la evaluación del desempeño de los empleados públicos con los objetivos de las organizaciones en que trabajan. No puede ser que yo tenga objetivos y mi organización no los tenga. Como tampoco puede ser que los empleados funcionen bien y consigan incentivos, mientras la organización es un caos o, simplemente, no tiene objetivos.
Y, por supuesto, todos estos temas están directamente relacionados con el presupuesto por programas. Ya ves, una técnica que, a la velocidad que van los tiempos, parece ya del pleistoceno y que, sin embargo, puede recobrar plena actualidad y vigencia. La práctica que he conocido del presupuesto por programas no pasa de ser una forma más de agregación o clasificación de los gastos e ingresos, pero que no se utiliza como instrumento de gestión. Los objetivos se copia-pegan de un ejercicio al siguiente con algún retoque cosmético para disimular. Y nadie se vuelve a preocupar sobre su cumplimiento. Si hay prácticas mejores, me alegro.
En esto de la gestión pública (y la gestión en general, por mucho que le llamemos management) las habas están contadas desde hace ya mucho tiempo. Al menos, en los conceptos teóricos. Lo que hace falta es llevarlos a la práctica con fundamento. Cualquier proceso de modernización administrativa debería tener muy en cuenta la gestión presupuestaría, pero tengo la impresión de que se trata de un hueso muy duro de roer.
No puede ser que en la Administración por cada persona que hace algo haya tres para controlarlo. Hay que orientar de otra manera la función económica en las Administraciones públicas, igual que hay que orientar de otra manera la función jurídica. Hay que estar más en la ayuda o el soporte a la ejecución y menos en el control a posteriori. Ya lo dijeron hace tiempo en el mundo de la gestión de calidad: «La calidad no se controla, se produce». Pues eso.
Por cierto, muy bueno lo de la «ineficiencia planificada». Incorporaré el concepto a mi repertorio ;-).
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Había una vez, en un pueblo, dos hombres que se llamaban Joaquín González. Uno era sacerdote el otro era taxista. Quiere el destino que los dos mueran el mismo día.
Entonces, llegan al cielo, donde les espera San Pedro.
¿Tu nombre? – pregunta San Pedro al primero.
– Joaquín González.
– ¿El sacerdote?
– No, no; el taxista.
San Pedro consulta su planilla y dice:
– Bueno, te has ganado el Paraíso. Te corresponden estas túnicas de seda con hilos de oro y esta vara de oro con incrustaciones de rubíes. Puedes pasar.
– Gracias, gracias… – dice el taxista.
Pasan dos personas más, y luego le toca el turno al otro Joaquín, quien había presenciado la entrada de su paisano.
– ¿Tu nombre?
– Joaquín González.
– ¿El sacerdote?
– Sí.
– Muy bien, hijo mío. Te has ganado el Paraíso. Te corresponde esta bata de poliéster y esta vara de plástico.
El sacerdote dice:
– Perdón, no es por presumir, pero… debe haber un error. ¡Yo soy Joaquín González, el sacerdote!
– Sí, hijo mío, te has ganado el Paraíso, te corresponde la bata de…
– ¡No, no puede ser! Yo conozco al otro señor, era un taxista, vivía en mí pueblo, ¡era un desastre como taxista! Se subía a las aceras, chocaba todos los días, una vez se estrelló contra una casa, conducía muy mal, tiraba los postes de alumbrado, se llevaba todo por delante. Y yo me pasé cincuenta años de mi vida predicando todos los domingos en la parroquia. ¿Cómo puede ser que a él le toque una túnica con hilos de oro y vara de platino y a mí esto? ¡Debe haber un error!
– No, no es ningún error- dice San Pedro-. Lo que pasa es que aquí en el cielo ha llegado la globalización con sus nuevos enfoques administrativos. Nosotros ya no hacemos las evaluaciones como antes.
– ¿Cómo? No entiendo…
– Claro, ahora nos manejamos por objetivos y resultados. Mira, te voy a explicar tu caso y lo entenderás enseguida: durante los últimos cincuenta años, cada vez que tú predicabas, la gente se dormía; pero cada vez que el taxista conducía, la gente rezaba y se acordaba de Dios.
Entonces, ¿quién vendía más nuestros servicios?
Nos interesan los resultados, hijo mío. ¡Re – sul – ta – dos!
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PRESUPUESTO Y RETRIBUCIÓN VARIABLE
Antonio, con respecto a este tema, en la entidad pública en donde laboro “Gobierno Provincial del Azuay” desde el año 2005 se creó un sistema llamado PLANIFICACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN; herramienta que nos ha servido de mucho a cada departamento que forma el Gobierno Provincial, permitiéndonos llevar adelante una gestión pública enfocada, coordinada y sistemática que incluya toda la acción Institucional, a la vez que elabora el presupuesto en base a lo planificado.
Los principios que están detrás de este sistema son: lograr la implementación del plan concertado, tener transparencia en la acción y fomentar participación ciudadana y equidad en la gestión que opera mediante matrices de fácil llenado, que contienen (OBJETIVO DEPARTAMENTAL, donde cada dirección establece la razón por la cual está, formulada en función del PPDA; Luego se definen las LÍNEAS DE TRABAJO de cada Dirección, las que deben ser pocas y claras. Para cada línea, además se debe escribir el RESULTADO ESPERADO de la misma, para poder medir en el futuro el logro del resultado esperado de cada línea de trabajo, es necesario identificar uno o más INDICADORES. que permita observar de alguna manera importante si se ha logrado cumplir con el resultado o actividad. Los indicadores tienen las siguientes características: El MEDIO DE VERIFICACIÓN, es la fuente de donde se obtendrá la información para medir el indicador. En la columna de PROYECTOS se enlistarán todos aquellos que se piensa llevar a cabo. Hay que aclarar que llamamos proyectos también a obras (cada obra un proyecto) y programas que tengan un objetivo propio, para cada proyecto se establecerán ACCIONES, entendidas como actividades clave para desarrollar el proyecto, a su vez, para cada acción hay que pensar en un INDICADOR que permita verificar su cumplimiento y el MEDIO DE VERIFICACIÓN del indicador), permitiendo visualizar la acción y agruparla para seguimiento de cada dependencia y del alto nivel del gobierno provincial, PRESUPUESTO: se asigna el presupuesto para cada proyecto, ya que a este nivel se manejarán las partidas presupuestarias. Una determinación de costos por acciones puede ayudar, pero el sistema requiere la información por proyecto.
Este carácter operativo hace que el sistema requiera ser acompañado necesariamente por procesos de reflexión colectiva que le permitan sacar experiencia sobre el alcance, pertinencia y calidad de las acciones emprendidas por cada departamento.
El sistema de planificación, seguimiento y evaluación institucional tiene como fuentes, o “inputs”, el Plan Participativo de Desarrollo del Azuay, como dimensión de mediano plazo y el proceso de Presupuesto Participativo como dimensión anual.
A partir de ellos se elabora el plan operativo y sus proyectos y se elabora el presupuesto anual.
Creí conveniente hacer mención sobre el tema debido a la experiencia que se ha tenido durante estos 4 años y en donde en base a este sistema hemos podido evaluar el desempeño de los funcionarios de la institución y nos ha permitido reflexionar y buscar correctivos necesarios para las acciones no completadas.
Los indicadores nos dan la pauta para el análisis, seguimiento del gasto previsto en cada proyecto y lo realmente ejecutado, y que en el momento en que no se haya gastado lo planificado, éste valor pasa inmediatamente a formar parte de otro proyecto (esto el momento de ejecutar la reforma presupuestaria), teniendo en cuenta los principios rectores: Efectividad (Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Tiene que ver con lo programado vs. lo ejecutado); Eficiencia (Capacidad de disponer recursos económicos para conseguir un efecto determinado. Tiene que ver con lo presupuestado vs. lo invertido); Eficacia (Cumplimiento de lo programado en tiempos proyectados e inversión óptima de los recursos).
Saludos
Econ. Ana María Gómez
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