Que difícil es medir la buena gestión financiera

El Tribunal de Cuentas de España acaba de aprobar el Informe de fiscalización de las actuaciones de fomento de las industrias culturales y mecenazgo correspondiente al ejercicio 2017. El trabajo tenía como objeto avaluar los procedimientos, los sistemas y modelos de gestión económico-financiera y de control interno aplicados por la Dirección General de Industrias Culturales y Creativas (DGICC) así como comprobar la regularidad del empleo de los fondos públicos correspondientes.

Los auditores se plantearon también un difícil reto: analizar el grado de eficacia, eficiencia y economía en el desarrollo de las actividades en materia de industrias culturales y mecenazgo. Como veremos, tuvieron muchas dificultades para lograrlo.

En relación con el análisis del control interno, la fiscalización observó una serie de deficiencias, por otra parte bastante frecuentes. Entre ellas se mencionan: ausencia de detalle sobre las competencias y personas responsables de cada área así como la falta de manuales de procedimientos de gestión para determinadas líneas de subvenciones.

En cuanto a la gestión de los gastos corrientes en bienes y servicios, la fiscalización ha detectado también las lagunas habituales. Entre ellas: la falta de mención expresa en la memoria justificativa del gasto y su carácter esporádico o la omisión del  ‘visto bueno’ de la autoridad competente, requisito requerido por  su normativa interna o la ausencia de acreditación de la solicitud de tres ofertas en contratos menores, sin fundamentación adecuada según lo previsto en su normativa interna; así como, la ausencia de publicidad en la plataforma de contratación del Sector Público y del perfil del contratante.

Respecto de la contratación administrativa, se señala la ausencia en el expediente del certificado de inventario como precisa su normativa interna, así como la posible existencia de fraccionamiento en contratos menores de adquisición de fondos bibliográficos.

En materia de convenios de colaboración la fiscalización ha detectado deficiencias y carencias relativas a la ausencia de indicación del régimen de modificación aplicable, requerido por la LRJSP; a la falta de incorporación de la memoria justificativa prevista en la citada Ley; a la imposibilidad de verificar la inscripción de un convenio en el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del Sector Público Estatal, según lo establecido en la LRJSP, así como a la ausencia de publicación en el portal de transparencia.

Por lo que se refiere a las encomiendas de gestión (actualmente denominado encargos a medios propios), la fiscalización ha constatado que la elección y procedencia de la figura de la encomienda de gestión no está suficientemente justificada, ya que no consta que se sustentase en estudios de costes o de rendimientos que avalasen la mayor eficiencia y eficacia de este método frente a otras modalidades de gestión como la contratación pública, ni en estudios de costes que permitieran estimar que las retribuciones abonadas no superaran el coste de las actuaciones desarrolladas o los valores de mercado.

En el análisis de las subvenciones, se han advertido diversas deficiencias que afectaban tanto a la concesión como a la justificación de las mismas, como la existencia de  gastos no subvencionables, gastos que no se corresponden con la actividad subvencionada, así como la subcontratación del proyecto subvencionado con personas vinculadas sin cumplir los requisitos de la Ley General de Subvenciones.

Análisis de la buena gestión financiera

En relación al análisis de la eficacia, eficiencia y economía, en materia de industrias culturales y mecenazgo, el Informe concluye que el Ministerio de Cultura y Deporte destaca el uso insuficiente de los instrumentos previstos para realizar un seguimiento y control adecuados sobre la aplicación de los principios de buena gestión. Un intento de implantar en la Administaración una verdadera cultura de los resultados. Sus seguidores tratan de acabar con una cultura del gasto, donde gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, hasta el punto de influir en la retribución variable de todos los gestores.

En este sentido, la fiscalización observa, entre otras deficiencias que los indicadores establecidos para medir el logro de los objetivos de los programas presupuestarios no proporcionaban información suficiente y relevante para la toma de decisiones, y no medían el efecto o impacto real de las actuaciones realizadas o su eficiencia y economía. Además se menciona la ausencia de vinculación entre el Plan Estratégico General de carácter plurianual existente y la planificación anual prevista en las memorias presupuestarias, así como la inexistencia de un Plan Estratégico de Subvenciones específico del ejercicio fiscalizado.

El Informe recomienda elaborar manuales de procedimientos actualizados así como una evaluación exhaustiva de los procedimientos implantados para la administración de las subvenciones concedidas, definiendo indicadores de gestión de forma que proporcionen información útil para el seguimiento de los objetivos y la toma de decisiones.

El Tribunal recuerda que la programación y ejecución del gasto público desarrollado por las administraciones públicas ha de ajustarse a los principios de buena gestión financiera. Para ello, entiende esencial la adecuada definición de objetivos y posterior valoración de modelos de gestión orientados a resultados. Los objetivos deben cumplir, asimismo, una serie de requisitos y atributos mínimos que garanticen su validez, como la concreción, la adecuación a los fines y competencias atribuidas, la integridad, la posibilidad de ser medidos y la proporcionalidad. Para ello, es imprescindible definir indicadores válidos para evaluar el grado de consecución de los objetivos definidos, que contribuyan a la retroalimentación del sistema y la toma de decisiones. Nos hemos acostumbrado su utilización en todos los ámbitos, incluso en la evaluación del desempeño profesional. Osborne y Geabler se hicieron los gurús del management público repitiendo: “Lo que se mide se hace. Sino se mide no se distingue entre éxito y fracaso. Sin reconocer el éxito, no hay recompensa”.

El control de eficacia, eficiencia y economía tiene por objeto verificar el alcance de los objetivos de acuerdo con las competencias atribuidas al ministerio. Con carácter general y conforme a los resultados del trabajo llevado a cabo, los auditores señalan la “insuficiente implantación de un modelo de gestión orientado a resultados” (epígrafe II.4) como consecuencia de una serie de debilidades que ponen de manifiesto la escasa operatividad del presupuesto y de otros instrumentos de gestión y evaluación como elementos de control de la acción pública y fuente de información de los objetivos y de la valoración de los resultados alcanzados

El sistema de indicadores definido no abarca la totalidad de las actuaciones previstas en las memorias presupuestarias, ni la totalidad de las funciones desarrolladas por la Dirección General.

Es difícil encontrar indicadores

Los auditores valoran positivamente que se hayan definido indicadores de actividad en términos de “número de actuaciones”, pero echan en falta indicadores de medida o eficacia para conocer el impacto real de las actuaciones realizadas. Por ejemplo, para los objetivos relativos a la concesión de subvenciones se estableció como indicador el “número de beneficiarios de las ayudas”; sin embargo, no lo consideran relevante y suficiente en sí mismo para conocer el impacto o efectos de la citada actividad de fomento, “puesto que si bien esta magnitud puede ser un indicador adecuado para conocer el volumen de gestión, no garantiza el adecuado impacto de la política de fomento en la promoción de las industrias culturales”.

El informe critica otros indicadores. Por ejemplo, el objetivo Promoción y difusión de la cultura española a través de las nuevas tecnologías carece de una adecuada definición de la unidad de medida del indicador, al señalarse como tal el mantenimiento, actualización y explotación de la página web “España es cultura” (número de entidades)” sin identificar la naturaleza de estas, lo que impide verificar si se refieren entre otros al número de entidades que participan o número de entidades que acceden, así como si ambos tipos de entidades computan por igual.

No se ha definido ningún indicador para valorar los efectos alcanzados en relación con los recursos destinados o el coste de las actividades (eficiencia) ni las variaciones en los resultados obtenidos ante disminuciones o aumentos de los recursos destinados (economía).

El informe concluye que las memorias presupuestarias no han incorporado valoración alguna de los objetivos anuales, ni mención a la realización del seguimiento de los proyectos y actividades desarrollados en los ejercicios anteriores, o la incidencia que dicho análisis hubiera supuesto en la asignación presupuestaria del ejercicio, en lo relativo a la definición y diseño de nuevas líneas de actuación que hubieran resultado más eficaces y eficientes como consecuencia de ese proceso de evaluación.

No ha existido, en definitiva, una adecuada vinculación entre las actividades definidas en las memorias presupuestarias y el Plan Estratégico Plurianual, por lo que no ha sido posible vincular los objetivos y actividades de alcance temporal anual recogidos en las primeras (y su correspondiente asignación presupuestaria), con los incluidos en la documentación relativa a los instrumentos de planificación y gestión de ámbito temporal superior.

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