Indicadores y cultura de los resultados

11 comentarios

Indicadores contradictorios

En la actualidad, se consolida en el conjunto de los países de la OCDE una cultura de los resultados, donde el directivo público se centra y es responsable del grado de eficacia y eficiencia alcanzado al ejecutar el presupuesto. Implantada la cultura del indicador como herramienta que determina incluso una parte de la retribución de los responsables de los programas presupuestarios. Nada mejor que un chiste para desmitificar estos asuntos.

Pues bien, los indicadores son instrumentos esenciales para la gestión por objetivos, la evaluación de políticas públicas, la auditoría operativa, la calidad de los servicios y la rendición de cuentas, en general. También son una manifestación de los objetivos estratégicos de una organización a partir de su Misión.

En este sentido aumentan las políticas de medición del rendimiento, tanto en cada uno de los sectores, como en la totalidad de los servicios públicos. Inducido por el mercado, aparece el denominado Estado Evaluador (NEAVE), como forma evolucionada del Estado Benefactor, que encarna un nuevo tipo de relaciones entre Servicio Público, Sociedad y Estado basadas en el control posterior y a distancia sobre el output público. Os recomiendo este post de Santiago García con consejos para evaluado y evaluador.

Midiendo …

En las Entidades Públicas, para evaluar las actividades y las políticas, cobran especial importancia los indicadores de gestión, entendidos como aquellos que proporcionan la información necesaria para el ejercicio del control económico de la gestión en su triple vertiente de control: de eficacia, de eficiencia y de economía.

La doctrina nos recuerda que se puede ser eficaz y poco eficiente, muy eficiente pero poco eficaz y muy eficiente aunque poco económico. Rafael Puyol, Ex-rector de la UCM, solía recordar que la eficacia es hacer lo que hay que hacer y, consecuentemente, pertenece al reino de la sabiduría; mientras que la eficiencia es hacer las cosas bien y, por lo tanto, pertenece al ámbito de la técnica y de la motivación. Es decir, que en los niveles directivos la virtud se llama eficacia; y en los del funcionariado se llama eficiencia.

La aportación de un bloque de indicadores como información complementaria a los estados financieros de las Entidades Públicas, es una exigencia unánime de la doctrina, justificada por numerosos precedentes en el mundo anglosajón. Sin embargo, reclama sistemas de información con alto grado de desarrollo y transparencia.

Así, la Audit Commission publica abundantes baterías de indicadores con conclusiones como estas: “La mayoría de los ayuntamientos han hecho algunas mejoras de rendimiento. En los últimos cuatro años, tres cuartos de ellos han aumentado la cantidad de basura reciclada – en algunos casos duplicándola (..) más de la mitad de las brigadas de bomberos han mejorado sus índices (..) sin embargo, los vecinos visitan ahora menos las bibliotecas y piden prestado un diez por ciento menos de libros y otros artículos. El gasto en bibliotecas también ha caído”. Fantástico.

Un ejemplo: el programa de seguridad ciudadana de Cataluña

A partir del 2006, el presupuesto de la Generalitat de Cataluña intenta avanzar hacia un sistema de elaboración y gestión de los presupuestos más orientados a los objetivos y a los resultados. Por esta razón, pone el acento en la clasificación de los gastos por programas, que queda en el mismo nivel que las tradicionales clasificaciones orgánica y económica.

La nueva orientación de la Ley de presupuestos para 2006 da prioridad a los objetivos y a los resultados y conlleva un cambio importante en la cultura de la organización haciendo necesario fijar un proceso sistemático para definir y cuantificar los objetivos que se quieren alcanzar, y establecer mecanismos de seguimiento complementarios o adicionales a los económicos y financieros a partir del uso generalizado de indicadores de realización de resultados.

Por todo ello, y según reconoce la misma ley, los presupuestos para 2006 aún no se pueden considerar unos auténticos presupuestos por objetivos, sino sólo un paso más en el camino que debe llevar a una mejora sustancial del proceso presupuestario.

La Sindicatura de Comptes de Catalunya aprobó un informe específico sobre uno de esos programas, correspondiente a Seguridad Ciudadana, de la Dirección General de Policía. Al inicio del ejercicio, el Departamento de Interior presentó dentro de la Memoria de los programas del presupuesto de la Generalitat para 2006, unos objetivos estratégicos y operativos y una batería de indicadores.

Al final del ejercicio, elaboró un seguimiento de estos objetivos con el balance de los resultados alcanzados; respecto al programa Seguridad Ciudadana, que es el siguiente:

Previsiones y resultados del programa de seguridad ciudadana

Tras la fiscalización realizada, y teniendo en cuenta que el ejercicio 2006 es el primer año de instauración formal de este sistema, se hacen las siguientes observaciones:

Misión: No se define la misión del programa correctamente, ya que es sólo un detalle genérico de funciones. Cabe recordar que la misión debe incluir:

– ¿Qué  quiere conseguir el programa?
– ¿Qué problemas se quieren solucionar?
– ¿Quién sale beneficiado?

Objetivos operativos: Algunos de los objetivos operativos contenidos en el programa no son suficientemente específicos ni medibles. Algunos de ellos son actividades, por ejemplo, el establecimiento de convenios de coordinación con las policías locales.
Actividades: Algunas de las actividades no están ligadas a los objetivos y son una descripción de las funciones de los policías (por ejemplo: proteger la seguridad de personas y bienes).

Indicadores: Los indicadores presentados en el programa presupuestario deberían estar relacionados con los objetivos y las actividades.

El informe concluye que los presupuestos para 2006 aún no se pueden considerar unos auténticos presupuestos por objetivos, sino sólo un paso más hacia una mejora sustancial del proceso presupuestario en la Administración general de la Generalitat de Catalunya.

En este sentido, la Sindicatura valora positivamente el inicio de esta orientación de los presupuestos de la Generalidad,  aunque el programa de seguridad ciudadana tiene carencias, como se desprende de las observaciones:

1. El programa recoge razonablemente todos los gastos que le son imputables.

2. La contabilidad analítica no recoge la totalidad de los costes del programa. Habrá que analizar en ejercicios posteriores su evolución para determinar los resultados definitivos de su implantación.

3. En general, el Departamento ha realizado la ejecución del presupuesto del programa de acuerdo con el principio de legalidad.

4. La implementación de todos los controles iniciados por la actual Dirección General de Policía -software de control de vestuario, mejora del software de control de horas, software de contabilidad de costes, cuadro de mando, etc .- podrán garantizar en ejercicios futuros una mayor eficacia de los sistemas de control interno del programa de Seguridad ciudadana.

5. La implantación formal del presupuesto por programas en su primer año, por lo que respecta al programa Seguridad ciudadana del ejercicio 2006, presenta diferentes puntos a mejorar: Algunos objetivos operativos carecen de especificado y mensurabilidad, no todas las actividades están ligadas a los objetivos y algunos son una descripción genérica de las funciones del Cuerpo de Mossos d’Esquadra (CME). La Dirección General de Seguridad Ciudadana (DGSC) elabora periódicamente una batería suficiente de indicadores en diferentes documentos (documento de dirección por objetivos, balance estadístico de los hechos delictivos, etc.). Pero la mayoría de ellos no están integrados dentro del programa, aunque son utilizados como apoyo en la gestión.

Plural: 11 comentarios en “Indicadores y cultura de los resultados”

  1. ¡caramba! analizando la tabla aquí hay alguien que se “columpió” en aspectos importantes la desviación es elevada. Supongo que ahora estarán mas ajustados los resultados. Sería estupendo que los ayuntamientos y demás entes públicos realizasen este ejercicio de trasparencia. A ver si para los reyes magos nos traen algo así para todos.

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  2. Estupenda entrada.

    En la mayoría de las Entidades Locales, hasta donde llega mi conocimiento, estos temas se conocen todavía sólo como teoría o a través de actuaciones aisladas (cada día más frecuentes), si bien hay Ayuntamientos que van en vanguardia abriendo camino a los demás como el de Santa Coloma de Gramanet, Gijón y Móstoles.

    Tampoco en muchos casos siquiera -y esto es aún peor- está desarrollada o extendida suficientemente la noción de “servicio gestor” en cuanto a su papel, funciones y responsabilidades respecto del gasto público.

    Entiendo que el establecimiento de un sistema de presupuestación por programas con definición de objetivos e indicadores de gestión en una entidad de tamaño mediano grande ha de partir de los responsables políticos -suficientemente bien formados o asesorados al respecto- y que requiere una previa “cultura” de los gestores “no económicos” en cuanto a papel en la gestión de gastos e ingresos, una especial implicación -y motivación- de éstos, así como un extenso trabajo de campo en cuanto a la parametrización, definición de procedimientos y de objetivos, etc.

    Estamos en camino…pero es importante en estas cosas de la gestión pública dar pasos firmes y no en falso….ya le decía D. Quijote a Sancho:

    “…y, aunque pensaba hacer algunas ordenanzas provechosas, no hice ninguna, temeroso que no se habían de guardar: que es lo mesmo hacerlas que no hacerlas”.

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  3. Presupuesto por objetivos, uff!, Cataluña siempre por delante. Si ya el Presupuesto por programas de la Universidad Politécnica de Catalunya es para mí un referente como modelo, que a nivel autonómico se vaya aún a un paso más adelante me parece fantástico. Es de suponer que, dado que el ejercicio auditado es 2006, con la incorporación de las recomendaciones el modelo actual de Presupuesto serán aún mejor. Soy optimista y creo que no se tardará mucho en que las demás Administraciones comiencen a mirar para los lados y a “copiar” los casos de éxito que se van llevando a cabo.
    Como dices, “aumentan las políticas de medición del rendimiento, tanto en cada uno de los sectores, como en la totalidad de los servicios públicos”. Sin embargo, veo un problema de esta nueva cultura de resultados, y no es otro que la desconexión entre los distintos ámbitos de medición.
    En el ámbito universitario, por ejemplo, se están generalizando Modelos de Financiación basados en la suscripción de contratos-programas, en los que se fijan una serie de indicadores cuyos resultados afectan en una u otra medida a la financiación otorgada por la Administración Autonómica a las Universidades. Sin embargo, estos indicadores no siempre están presentes a la hora de elaborar el Presupuesto de la propia Universidad. ¿No sería más lógico asociar estos indicadores al sistema de reparto interno de los créditos presupuestarios?
    Por otro lado, también se está generalizando en las Universidades la cultura de la evaluación y mejora continua, mediante los Sistemas de Garantía Interna de Calidad. En ellos se determinan una serie de indicadores que, como decía, no se conectan con los sistemas de resultados de la gestión.
    ¿No habría forma de vincular todos los indicadores de los distintos ámbitos de forma que se “prime”, por ejemplo, más el gasto en programas eficientes? Y en la eficiencia se tendría que tener en cuenta todos los resultados, no solo de la gestión, sino también de la calidad de los servicios prestados en ese programa.
    Espero que la transparencia se vaya generalizando y no sea una excepción. Pero espero también que esta transparencia se vaya planteando sobre una batería de indicadores que realmente muestre los resultados de los servicios prestados, conectando los distintos ámbitos de medición, de forma que la sociedad pueda interpretar el grado de eficiencia considerando todos los aspectos vinculados a los servicios prestados.

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  4. Pingback: Edunomia
  5. Por si alguien lee esto después del tiempo que ha pasado desde su publicación inicial. DEBO decir:
    El tema de indicadores es maravilloso (música de peli romantica y paisajes con bandadas de pajarillos) pero hay un pequeño problema. Habitualmente, salvo muy escasas y honrosas excepciones, se definen según se sabe que se van a cumplir; se ligan, poco, al presupuesto (si alguien se ha molestado en revisar la ejecución presupuestaria de programas que esten ligados a indicadores, me entenderá) que, a su vez, no suele ir ligado a una contabilidad analítica.
    La herramienta del futuro control de gestión son los indicadores, pero mientras en este pais los indicadores se definan por políticos o ayudas de cámara y no por técnicos independientes me parece que seguiremos disfrutando de los mundos de Yupi en cada comparecencia anual de los responsables económicos (revisad el libro del blogmaster acerca del seguimiento que una institución tan “criticona” con sus presupuestos como las Universidades Públicas hace de sus liquidaciiones)
    Por si alguno no lo ve claro, mirad la foto y relacionad los indicadores con los idems.

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  6. Hay una moda de establecer indicadores sin más. Indicadores que miden únicamente la actividad, pero que no explican el resultado de una política pública ni sus impactos (outcomes). ¿A mí que más me da que se hayan abierto más comisarías? Lo que me importa es si hay seguridad ciudadana explicada por los indicadores que se deseen: el número de denuncias o el número de delitos ¿Es consecuencia de más comisarías? Hay que distinguir ambas cosas.

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  7. Obama se situa en la vanguardia de la cultura de los resultados: nombra a Nancy Killefer como Jefa de Rendimiento (“Chief Performance Officer” que EFE traduce como Jefa de Cumplimiento de Objetivos), un nuevo cargo para vigilar el gasto público que subirá notablemente para enfrentar la recesión en el país: más de 8% del PIB.

    El presidente electo explicó en rueda de prensa que la tarea de Killefer, que hasta hoy trabaja como directora de la consultora McKinsey & Company, será “garantizar que cada dólar de impuestos que paguen los contribuyentes no sea malgastado, y su correcta administración”. Su nombramiento en el nuevo gobierno, dijo Obama, “es de los más importantes que haré“.

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