Efectuar propuestas de mejora y recomendaciones es una de las misiones clásicas de los órganos de fiscalización externa de la gestión pública. Lo prescriben las leyes reguladoras de las instituciones de control y lo dice el sentido común. Por ello, todos los informes de auditoría pública terminan, tras el correspondiente proceso contradictorio, con un epígrafe de conclusiones y recomendaciones.

Se trata de un ámbito donde los profesionales han escrito poco, aparte del artículo “Las recomendaciones en el informe de fiscalización” de la auditora Elena Herrero, que concluye con una serie de “recomendaciones para las recomendaciones”, como no limitarse a instar al cumplimiento de la legalidad o referirse a asuntos estratégicos.

El sector privado conoce la carta de recomendaciones como un documento distinto del informe de auditoría de cuentas, donde se informa a la Alta Dirección -de forma privada– sobre distintos aspectos del control interno de la entidad. La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) adapta las normas internacionales aprobando una interesante norma técnica sobre el informe de recomendaciones de control interno en sus auditorías de cuentas, de emisión obligatoria cuando se detecten deficiencias significativas de control interno en el curso de la ejecución del trabajo.

En el ámbito de la auditoría operativa, de acuerdo con la ISSAI 3000, los auditores deben tratar de proporcionar recomendaciones constructivas que puedan contribuir significativamente a solventar las debilidades o deficiencias constatadas por la fiscalización. Deberán estar bien fundamentadas y añadir valor, sin inmiscuirse en las competencias propias de la entidad fiscalizada.

Dos “recomendaciones” del TCEu

Destacamos aquí dos útiles consejos del Tribunal de Cuentas Europeo. Por un lado en su Report-writing guideline, sugiere evitar aquellas recomendaciones redactadas en torno a los verbos asegurar, continuar y considerar (interesante pág. 8). Por otra parte, en su Manual de Auditoría Operativa (actualización del año 2017), cuando analiza la calidad del informe en su epígrafe 5.2, invita a que las recomendaciones “se deriven de forma lógica de los hechos y argumentos presentados” proponiendo el razonamiento inductivo, que establece relaciones entre las constataciones y las recomendaciones preguntando por qué se formulan las recomendaciones del modo siguiente:

El seguimiento de recomendaciones proporciona una base para medir y evaluar la gestión de la propia institución fiscalizadora

Seguimiento de recomendaciones

Si ya es delicado recomendar, mucho más lo es su seguimiento. Hace tiempo que esta bitácora no trataba el tema en España. No así en los informes europeos, como podéis ver en esta interesante entrada. Se trata de una de las mejores prácticas de mejora continua institucional y la justificación de la existencia de los trabajos de auditoría en una Administración moderna donde el control interno funciona. Puede llevarse a cabo mediante un epígrafe más de los informes individuales (así, un buen ejemplo es éste de RTVE, el último aprobado por el TC de España) o elaborando uno de carácter general, como presentaremos más abajo. Según los Principios fundamentales de la fiscalización operativa (ISSAI- 300) el seguimiento va más allá de la simple aplicación de las recomendaciones, hasta “comprobar si la entidad fiscalizada ha tomado las medidas adecuadas para solventar las deficiencias detectadas y las ha corregido tras un periodo razonable de tiempo”.

La mera existencia del proceso de seguimiento puede contribuir a la aplicación efectiva de las recomendaciones del informe por las entidades auditadas.

Por eso son habituales los informes de “seguimiento de recomendaciones” efectuadas en los últimos trabajos de auditoría de un sector o institución. Una norma técnica lo estudia con detalle (GPF-OCEX 1735: Las recomendaciones y su seguimiento) reconociendo que el beneficio del trabajo de fiscalización no está en las observaciones y recomendaciones efectuadas, sino en su resolución y aplicación eficaz. De ahí la importancia de realizar, sobre todo en las fiscalizaciones recurrentes, ese seguimiento posterior de las medidas adoptadas para corregir las deficiencias detectadas.

Siguiendo esa norma, se califica la implantación con alguno de estos cinco indicadores: Total, Parcial, No aplicada, Sin validez actual (la recomendación ha devenido inaplicable) y No verificada (por exigir una prueba adicional para contrastar lo manifestado por el gestor). De esta forma, son muchos los informes monográficos sobre seguimiento en sectores concretos que sintetizan el cumplimiento otorgando esa calificación. Así, para el sector público institucional asturiano 2006-2016, con una aplicación del 80% de las recomendaciones analizadas. Menos optimista es la conclusión del informe de seguimiento del sector local asturiano 2007-2016, con bajos niveles de implantación (19%) aunque la mitad de las 592 recomendaciones identificadas fueron calificadas de No contestadas.

Por desgracia, muchas instituciones no suelen colaborar en la realización contestando en esta parte de seguimiento de recomendaciones, quizás ante el error de considerarlas poco relevantes. Sin ir más lejos, en el informe sobre las Universidades Públicas de la Comunidad Valenciana, ejercicio 2016, apéndice 7, sólo respondieron al requerimiento de evaluar su implantación las Universidades de Alicante y Jaume I de Castellón.

Seguimiento anual en Castilla y León

Para terminar, nada mejor que ilustrarnos con una interesante modificación legislativa aprobada durante 2013 en la Comunidad de Castilla y León, para que el presidente del Consejo de Cuentas comparezca anualmente ante el Parlamento regional para “informar sobre el seguimiento de las recomendaciones contenidas en los informes de fiscalización realizados”. Puede parecer demasiado superficial esta previsión pero permite realizar un constructivo debate político así como una evaluación de la utilidad de las instituciones de control.

Por ejemplo, el último informe concluye que las diputaciones han aplicado total o parcialmente un 63% de las recomendaciones; los municipios un 65%, las universidades un 41%, la Junta de Castilla y León un 22% y la Administración institucional de la Comunidad un 20%.

El Consejo de Cuentas valoró como insuficiente ese cumplimiento de forma íntegra o parcial de sus recomendaciones que asciende a un total de 76 de las 179 analizadas en los 14 informes de referencia, lo que representa un grado de aplicación medio del 42%. Una mejora respecto del 34% (51 de 150) obtenido en el informe de seguimiento de las recomendaciones del ejercicio 2015.