Consideraciones sobre el modelo de control externo del gasto público en España

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Hoy se inauguró en el aula Unamuno de la Universidad de Salamanca el Curso sobre el Tribunal de Cuentas: funciones de fiscalización y enjuiciamiento. En la foto, de izquierda a derecha, D. José Manuel Suárez Robledano, codirector del seminario por el Tribunal de Cuentas, D. Javier Medina Guijarro, Presidente de la Sección de fiscalización del Tribunal y autor de la conferencia inaugural, D. Ricardo López Fernandez, Vicerrector de Economía y Gestión de la Universidad de Salamanca, D. Nicolás Rodríguez García, Director del área de doctorado de la Universidad de Salamanca y D. Agustín-Jesús Pérez-Cruz Martín, catedrático de derecho procesal y coordinador de al actividad.

La conferencia que impartió el Consejero del Tribunal de Cuentas y presidente de la sección de fiscalización, Javier Medina Guijarro, aportó muchísimas claves y datos a la funciones constitucionales de nuestro máximo órgano fiscalizador del Gasto Público. Agradecemos al consejero facilitarnos la reproducción de esta excelente conferencia que incorporamos a continuación.

Consideraciones sobre el modelo de control externo del gasto público 

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Los consejeros Robledano y Medina

En primer término, permítanme dejar constancia expresa del agradecimiento sincero, por la oportunidad que se me ha brindado para la exposición de esta Conferencia, en un marco incomparable como es este edificio histórico, que acoge Aulas de los más ilustres maestros de esta Universidad –una de las más antiguas de Europa– y del pensamiento humanista: ANTONIO DE NEBRIJA, FRANCISCO SALINAS, FRAY LUIS DE LEÓN y, como no, D. MIGUEL DE UNAMUNO que, como todos sabemos, participó de manera activa en la vida académica de esta Universidad.

Asimismo, pretendo con mis palabras hacerles llegar una visión real de la Institución a la que sirvo desde hace ya algunos años, teniendo como referencia los estándares internacionales que inspiran a las Entidades Fiscalizadoras Superiores y, sobre todo, quiero remarcar los objetivos alcanzados en los últimos tiempos, en orden a su mejora. Y, fundamentalmente, en el ámbito de la función fiscalizadora, pues como Presidente de esta Sección, es mi más directa responsabilidad y, además, tal como el Programa de este Curso apunta, la otra función, la jurisdiccional, va a ser objeto de atención especial por quienes desempeñan responsabilidades en la misma.

Pues bien, la DECLARACIÓN DE LIMA de 1977 – ISSAI de primer nivel -, reconoce tanto la necesidad de contar con una Entidad Fiscalizadora eficaz e independiente, como también la competencia de los Estados de configurarlas y organizarlas con arreglo a sus propias particularidades históricas, sociales, políticas y económicas, porque es claro que no existe en este ámbito un único modelo de órgano de control externo sino que, por el contrario, un mero análisis de la realidad existente en los diferentes Estados democráticos y de Derecho revela que, hoy día, perviven diferentes modelos de control, todos ellos igualmente eficaces. El art. 1 de la DECLARACIÓN DE LIMA de 1998 dice que:

«el control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten la repetición de tales infracciones en el futuro».

El objetivo del control así descrito puede conseguirse con estructuras de control diferentes, tanto si se opta por el modelo francés o latino, como por el anglosajón, –si bien éste último precisa de la colaboración de los Tribunales ordinarios en orden a la «…determinación de la “responsabilidad del órgano culpable”…y a la exigencia de la “indemnización correspondiente…»–.

La doctrina ha agrupado, por razones sistemáticas, los diferentes modelos en estas dos categorías: la primera, que incluye a los del tipo francés, que son los que cuentan con un órgano técnico con potestades jurisdiccionales propias; y la segunda, que consideramos de corte anglosajón y que se caracteriza por atribuir el control externo del gasto a un órgano de igual naturaleza, especializado y dependiente del Parlamento.

No obstante, hoy día no existen sólo estos dos modelos, sino que, incluso podemos afirmar que, salvo coincidencias aisladas, hay tantos modelos como Estados de Derecho perviven hoy en el mundo. El nuestro, por ejemplo, aunque parte del modelo francés, se distancia del mismo no solo cuando separa radicalmente el ejercicio de la función fiscalizadora de la jurisdiccional y cuando matiza ésta con un contenido netamente civil y no sancionador, sino también cuando se ubica al margen del ejecutivo, como órgano constitucional independiente y con algunos evidentes lazos de unión con el legislativo, como son, el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, el procedimiento de elección de sus miembros y, desde luego, el destino de sus Informes hecho en el ejercicio de nuestra función suprema, según nuestra Constitución, que es la fiscalización externa del gasto público.

En todo caso, lo realmente importante no es tanto su estructura, su composición o su ubicación, como el status de independencia orgánica y funcional del órgano llamado a ejercer la función del control. La independencia orgánica se consigue separándole del poder ejecutivo y la funcional, delimitando sus competencias sobre la base de la especialización técnica, de manera que pueda analizar la gestión de los fondos públicos en consonancia con el presupuesto y con arreglo a los parámetros que informan el gasto público para después recomendar lo que tenga por conveniente para mejorar la eficacia, la eficiencia y la economía del gasto público. Todo ello sin recibir orden, instrucción ni recomendación alguna procedente de ningún órgano o autoridad externa al mismo. E, ineludiblemente, la independencia del órgano lleva consigo la de sus miembros y, en este sentido, la Constitución Española, en su art. 136, les atribuye el mismo estatuto que su art. 117 otorga a los jueces y magistrados integrantes del poder judicial, es decir, independencia, inamovilidad, responsabilidad y sometimiento único al imperio de la Ley. En efecto, como señala la DECLARACIÓN DE LIMA:

«Las Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores».

En el sentido expuesto, nuestro Tribunal de Cuentas no necesita acudir a otros modelos actualmente vigentes en otros países de nuestro entorno para mejorar su eficacia, pues disponemos de un modelo basado en la tradición pero perfectamente adaptado a nuestra realidad constitucional que funciona adecuadamente y que cumple todos los estándares internacionales que hoy figuran en las llamadas ISSAIs, aprobadas en el seno de la INTOSAI, que es la organización de Naciones Unidas que agrupa a las Entidades Fiscalizadoras del mundo.

No obstante estamos necesitados de reformas puntuales, pues han pasado casi 30 años desde la entrada en vigor de la Ley de Funcionamiento y casi 35 desde la de la Ley Orgánica, sin que ninguna de ellas haya sido objeto de reformas importantes, que se imponen no sólo por las circunstancias cambiantes del país, sino también para solventar los defectos que se han hecho patentes por la mera aplicación práctica de las mismas.

Asimismo, una de las singularidades de nuestro sistema político es la relativa a la peculiar organización territorial de nuestro Estado y, en este sentido, nuestra Institución también se ha adecuado a esta realidad territorial y así sabemos que, por su carácter plural, se nos impone un ejercicio «desconcentrado» de la función de control. Pero este ejercicio, insisto, «desconcentrado», tiene que estar basado en algunos principios comunes y está necesitado, en todo caso, de una adecuada armonización para alcanzar el objetivo de constituir un sistema nacional de control que, además, pueda servir como un factor adicional de cohesión.

Entiendo, en consecuencia, que no podemos prescindir de la necesaria conciliación de los principios constitucionales que deben ser los inspiradores de la materia que nos ocupa. Me refiero a la conjugación de la unidad con la autonomía y, todo ello, sin olvidar la lealtad institucional que ha de presidir las relaciones entre las diferencias administraciones territoriales.

La consecuencia ha sido establecer modos y técnicas de colaboración entre las Instituciones de control hoy existentes de manera que, partiendo del reparto de competencias que nos ha otorgado el ordenamiento jurídico, estamos siendo capaces de alcanzar ese sistema en el que tratamos de evitar, tanto la existencia de áreas exentas de control, como duplicidades contrarias a los principios de eficacia y economía. Baste recordar ahora los Informes de Fiscalización hechos de forma conjunta entre el Tribunal de Cuentas y los OCEX, sobre Universidades, sobre diferentes aspectos del régimen autonómico y local; o los Convenios sobre utilización de la plataforma de rendición de cuentas y contratos; y, más recientemente, la colaboración en el régimen de remisión de reparos en el ámbito local; y, también, el proceso en marcha de homogeneización en la aplicación de normas internacionales, etc.

También, en cuanto a la organización de nuestro Tribunal, me decanto por el modelo actual colegiado, pues es el que, a mi juicio, se adecúa mejor no sólo a los antecedentes históricos y al Derecho comparado continental de los países de nuestro entorno europeo, sino también a la naturaleza de nuestro Tribunal como órgano de control y jurisdiccional, que no de gestión, en el que el carácter colegiado de las decisiones le dota de mayor ponderación, calidad y rigor.

Pero, además, comparto la doble función que nos atribuye la Constitución de 1978, de acuerdo con los antecedentes históricos patrios, de fiscalizar la gestión y las cuentas de todo el Sector público, bajo los parámetros de la legalidad, de la eficacia, de la eficiencia (además, hoy se nos añade la transparencia, la sostenibilidad y la igualdad de género) y la de enjuiciar la llamada y cada vez más conocida responsabilidad contable; funciones a las que ahora sumamos una adicional, como es la consultiva, aunque bien que limitada a aspectos concretos de nuestro régimen jurídico y nuestras dos funciones propias.

Precisamente, en el ámbito de la función fiscalizadora, que es a la que me quiero referir de manera más detallada (pues no en vano, como Presidente de Sección, es el campo al que me he dedicado principalmente en estos últimos años), resulta elocuente que más del 90% de los Informes aprobados en este último trienio lo ha sido por unanimidad de todos los miembros del Pleno, lo que refleja, a mi juicio, el rigor técnico de los mismos y, desde luego, la capacitación técnica de todos los que intervienen en el ejercicio de esta función.

En este sentido, durante este trienio hemos adoptado medidas encaminadas a perfeccionar nuestra función fiscalizadora. A efectos de pura sistemática, podemos agruparlas en tres:

  • Primera, las que podríamos incluir bajo el epígrafe de “medidas normativas”;
  • Segunda, las relativas a la “programación”; y
  • En tercer lugar, las destinadas al “acortamiento de plazos” en las fiscalizaciones.

Así, en lo que atañe a las “medidas normativas”, una de las primeras decisiones que adoptó este Pleno fue la del nombramiento de una Comisión para la elaboración de nuevas Normas de Fiscalización y de los Manuales correspondientes, cuya presidencia me fue atribuida. No es preciso insistir en la dificultad de realizar la función fiscalizadora, si se carece de los instrumentos normativos que encaucen el desarrollo de los trabajos de una manera técnica o profesional, si se prefiere.

Así, aunque se contaba con unas Normas de indudable calidad, aprobadas en 1997, el paso del tiempo y, sobre todo, la naturaleza meramente orientativa de aquellas normas internas, hacían apremiante la aprobación de otras nuevas, cuya naturaleza imperativa, de seguimiento obligado por todos los participantes en la función fiscalizadora, fuera indiscutible.

Las “Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas” fueron aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013, y satisfacen plenamente las necesidades que originaron su elaboración y, sin perjuicio de las modificaciones que sin duda habrá que ir realizando, para su actualización permanente, constituyen un punto de partida excelente para el desarrollo de la función fiscalizadora. Están divididas en dos partes, una de normas técnicas, que regulan la planificación, la ejecución y la exposición de los resultados de la fiscalización, y otra de normas de procedimiento, que regulan la tramitación interna de los procedimientos de fiscalización. Las nuevas normas se encuentran en sintonía con las directrices y normas internacionales más avanzadas y de hecho la norma 1.3 dice: “Las Normas Internacionales para Entidades Fiscalizadoras Superiores (en inglés, ISSAIs) constituyen los principios inspiradores de los procedimientos fiscalizadores del Tribunal de Cuentas y fuente de interpretación de las presentes normas. Las Normas Técnicas de Auditoría, que constituyen la adaptación al marco jurídico español de las Normas Internacionales de Auditoría (NIA), se aplicarán con carácter supletorio en las fiscalizaciones financieras y, por analogía, si procede, en los restantes tipos de fiscalización”.

Asimismo, y a otro nivel, el impulso para dotar al Tribunal con una normativa actualizada y capaz de encauzar adecuadamente los procedimientos de fiscalización, no termina en las Normas de Fiscalización a las que acabo de hacer referencia. La labor normativa en estos tres años se ha completado con la aprobación de una adaptación de parte de las “Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores”, conocidas por sus siglas en inglés, ISSAIs, que constituyen las directrices de la fiscalización de la INTOSAI.

En este nuevo logro, el Tribunal de Cuentas ha actuado de manera conjunta con los OCEX y nos hemos puesto de acuerdo para actuar de consuno, adaptando las ISSAI, que pasan a denominarse ISSAI-ES, de manera que todos contemos con un mismo marco normativo, lo que es garantía de homogeneización de los trabajos de fiscalización y de homologación con las prácticas internacionales.

De momento, este trabajo en común, se ha visto reflejado en la aprobación de las ISSAI-ES de Tercer Nivel –los principios fundamentales de auditoría– así como algunas de Nivel 4, que contienen las directrices generales sobre auditoría y las directrices sobre temas específicos; en concreto las “directrices sobre auditoría financiera” (1000, 1003 y 1700), sobre “fiscalización operativa” (3000 y 3100) y sobre “fiscalización de cumplimiento” (4000). El trabajo no está acabado y la idea es seguir con la adaptación de las ISSAI que las instituciones de control externo consideren necesarias para que el marco normativo sea el adecuado a nuestra realidad.

En este sentido, en el Programa del Curso, figura una Ponencia sobre este tema, que será expuesta por D. JUAN CARLOS LÓPEZ LÓPEZ que, estoy seguro, como experto que actuó en la elaboración de dichas Normas y por su profundo conocimiento de la materia, les ilustrará con mayor extensión y precisión.

Además, como complemento de las Normas de Fiscalización, nos hemos propuesto la aprobación de unos Manuales que las desarrollen y completen en la vertiente más técnica. Se trata de tres Manuales, uno de “Fiscalización Operativa o de Gestión”, otro de “Fiscalización de Regularidad” y, el tercero, de “Estilo o de Redacción de los Informes”, que han sido aprobados los dos primeros y está a punto de aprobarse el último (esperamos que sea en el presente mes de julio).

Estos Manuales constituyen un apoyo eficaz en el quehacer diario de nuestros fiscalizadores, al implementar técnicas de auditoría que ayudarán, decisivamente, a conseguir una mejor homogeneización y calidad de los resultados de cada fiscalización.

En segundo lugar, otra de las medidas adoptadas tiene que ver con la “Planificación y la Programación Anual” de la actividad fiscalizadora. El Tribunal de Cuentas dispone de un Programa Anual, que se aprueba, normalmente, en el mes de diciembre del año anterior a su entrada en vigor y en el mismo se incluyen las fiscalizaciones que hay que realizar por mandato legal, por solicitarlo así las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y por haberlo acordado así el propio Pleno del Tribunal.

Sin embargo, esta programación anual ha parecido insuficiente para una correcta planificación de la actuación fiscalizadora, de manera que la Sección de Fiscalización ha aprobado un documento de planificación de la actividad fiscalizadora 2015-2017, que forma parte de la Planificación Estratégica del Tribunal de Cuentas.

La finalidad del documento de planificación es enmarcar los Programas Anuales en un contexto más amplio, a medio y largo plazo, que el referido meramente al ejercicio anual. Se trata de establecer las líneas generales de actuación y las áreas de fiscalización preferente. Así, la planificación abarca tres grandes objetivos estratégicos:

  • El primero de ellos consiste en la “contribución a la mejora de la calidad de la actividad económico-financiera pública y al buen gobierno”, cuyos objetivos específicos son la potenciación del apoyo a las Cortes Generales y la promoción de las buenas prácticas de organización, gestión y control entre las entidades públicas.
  • El segundo es el “desempeño de una actuación fiscalizadora de calidad”, desglosado a su vez en los objetivos específicos de realización de fiscalizaciones sobre ámbitos de la gestión cuantitativa y cualitativamente relevantes, y de realización de fiscalizaciones de calidad próximas a la gestión.
  • El tercero busca el “fortalecimiento de la posición del Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador en el sistema de control económico-financiero español”, con los objetivos específicos de aprovechamiento de las sinergias con el control interno y la colaboración y coordinación del control externo.

Por su parte, dentro de la programación anual figura, con carácter preferente, la fiscalización de los volúmenes más significativos de ingresos y de gastos públicos; la fiscalización de las principales áreas de riesgo (contratación y subvenciones), sectores con mayores incumplimientos de la legalidad o con existencia de ineficacias e ineficiencias, sectores en los que no se rinden cuentas y entidades o áreas que nunca se han fiscalizado, con especial hincapié –y esto es lo relevante– en las prácticas que puedan propiciar el fraude y la corrupción.

Y todo ello con arreglo a determinados criterios de actuación, entre los que quiero destacar, la fiscalización de lo relevante y de lo actual; el acortamiento de los plazos de ejecución de las fiscalizaciones y el desarrollo continuado de controles de calidad en los procedimientos fiscalizadores. Y es que, como ya he tenido ocasión de defender en algún otro foro, un Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas es útil y eficaz, cuando:

  • El Tribunal ha fiscalizado lo que interesa a la sociedad.
  • El Tribunal ha fiscalizado la gestión reciente.
  • El Tribunal ha fiscalizado con rapidez.

Precisamente, para ello es necesario que nuestros Informes sean –y en ello estamos– más concisos, de más fácil lectura, e incluso si me apuran, más atractivos para sus destinatarios y, todo ello, sin pérdida alguna de rigor.

En este sentido, es necesario también recalcar el valor de las recomendaciones de nuestros Informes. Así, en la práctica totalidad de los modelos existentes en el mundo, el procedimiento de fiscalización no termina con la aprobación, publicación y remisión del informe al Parlamento, sino que se extiende hasta la necesaria comprobación del grado de cumplimiento o no de las recomendaciones hechas por el órgano de control.

En este sentido, se echan en falta en nuestro modelo, medidas que no necesariamente tienen que tener rango normativo, que obliguen al gestor a contestar e informar al Parlamento sobre el grado de cumplimiento de nuestras recomendaciones e, incluso, podría promoverse la creación de registros o bases de datos que faciliten el control parlamentario sobre las mismas; y, todo ello, sin perjuicio de la obligación, por nuestra parte, de realizar los necesarios Informes de seguimiento de las recomendaciones, algo que ya hacemos, aunque también echamos en falta que sean las Cortes Generales las que tomen habitualmente la iniciativa de tal petición.

Esta es la verdadera esencia del Tribunal en cuanto órgano constitucional que auxilia técnicamente al Parlamento en el ejercicio de su función propia de control político del gobierno.

Finalmente, es preciso referirme, siquiera sea brevemente, dentro del “acortamiento de plazos en las fiscalizaciones”, en general, a dos áreas que revisten una importancia especial:

Por una parte, sobre la Cuenta General del Estado se va a lograr (en el Pleno de este mes de julio, previsiblemente) que la Declaración sobre la misma sea aprobada, por primera vez, antes del verano, en este mes de julio, cuando lo ordinario es que tuviera lugar a partir del mes de octubre.

No es preciso recordar que el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado es la función que el Tribunal de Cuentas realiza por delegación de las Cortes Generales, según dispone el art. 136 de la Constitución, y que está revestida, por tanto, de una relevancia singular.

La Cuenta General del Estado se remite por el Gobierno al Tribunal de Cuentas, en los 10 meses siguientes al término del ejercicio y la Ley nos marca un plazo de 6 meses para su examen y comprobación y para emitir la declaración definitiva. Pues bien, si tenemos en cuenta que este año hemos conseguido que el anteproyecto para alegaciones del Gobierno haya sido enviado en el mes de abril, hemos cumplido el plazo legal, lo cual habida cuenta la dificultad y la complejidad del procedimiento, supone un gran éxito, que no había sido alcanzado hasta ahora. Nuestro objetivo indeclinable, responde a la finalidad ideal de que las Cortes Generales puedan tener la Declaración sobre la Cuenta General, al tiempo de iniciar la tramitación de los presupuestos generales del año siguiente.

Por otro lado, quiero también recalcar que se ha llevado a cabo un esfuerzo enorme por poner al día las fiscalizaciones de la actividad ordinaria de los partidos políticos y fundaciones y asociaciones vinculadas, a pesar de contar con los mismos e, incluso, con menos medios personales. Se trata de un área especialmente sensible, como no hace falta ponderar, a la que se añade la fiscalización de los diferentes procesos electorales.

Pues bien, el Informe correspondiente a la actividad ordinaria de los partidos políticos y fundaciones del año 2013, será objeto de aprobación en este mes y con ello, este Tribunal está al día, pues el correspondiente a 2014 deberá elaborarse dentro de los 6 meses siguientes a la recepción de las cuentas de 2014 (cuyo plazo de rendición se ha cumplido el pasado 30 de junio), y están también dentro de los plazos legales los Informes de Fiscalización correspondientes a los recientes procesos electorales, autonómicos y municipales.

En fin, la organización, funciones y actividad de nuestro Tribunal de Cuentas tomando como referencia los “criterios generalmente aceptados” contenidos en las ISSAIs, en lo que al ejercicio de la función fiscalizadora se refiere, permiten concluir que:

  • El TCu. es una institución sólida, profundamente arraigada en la historia de España y que goza del reconocimiento internacional de la comunidad de las EFS;
  • Las fiscalizaciones se llevan a cabo de conformidad con las prácticas, procedimientos y medidas de control del TCu,, que en general son acordes a las normas internaciones para las EFS, a fin de facilitar una información objetiva y fáctica de los resultados de fiscalización;
  • Los informes de fiscalización del TCu. están técnicamente bien estructurados, demuestran un conocimiento sólido de los hechos y asuntos analizados y disponen de evidencia de auditoría apropiada para fundamentar sus conclusiones;

Tales conclusiones no son mías, pertenecen a algunas de las conclusiones alcanzadas por el Tribunal de Cuentas Europeo y el Tribunal de Cuentas de Portugal, en el Informe emitido sobre nuestro Tribunal recientemente. Se trata de una llamada Revisión entre Pares a la que se ha sometido voluntariamente nuestro Tribunal, para recabar una opinión especializada de quienes son expertos en la materia y como viene siendo, además, práctica habitual entre los Tribunales de Cuentas del mundo. Lo cual creo que constituye un ejercicio de transparencia por parte de nuestro Tribunal, digno del mayor elogio y consideración. No es fácil que una Institución se abra totalmente, sin limitaciones y voluntariamente, como ha sido en este caso, a terceros expertos ajenos, con el objeto de su revisión y de obtener recomendaciones para mejorar, en su caso, nuestra organización y funcionamiento.

Pascual Sala y Javier Medina
Javier Medina y Pascual Sala

Así, el propio Informe citado señala, también, aspectos de nuestro Tribunal que debieran ser objeto de mejora, aunque he de decir que, aún cuando el Informe me merece todos los respetos, no comparto plenamente todas las recomendaciones de mejora que en el mismo se contienen. Entre éstas no compartidas y por no extenderme más, me quiero referir sólo a una, concretamente a la necesidad de “fortalecer la independencia de los miembros del Tribunal”. El Informe señala que, aún cuando “el marco jurídico de nombramiento de los Consejeros del TCu. es conforme con los criterios internacionalmente reconocidos (ISSAI 1, 10 y 11) puede ser fortalecido”. Dicha conclusión obedece, según el Informe, a que “el equipo revisor ha observado una percepción pública de influencia política en los Consejeros del TCu.” y añade “…aunque del trabajo realizado en la revisión no se evidenciaron hechos concretos que pudieran resultar de tal influencia”. El equipo revisor, más adelante, expone el fundamento de la observación manifestada que no es otro que el de una encuesta pública sobre el particular.

Es cierto que en los tiempos que vivimos no extraña tal conclusión en cualquier encuesta pública que se haga, no ya sobre nuestra Institución, sino sobre cualquiera de nuestro Estado, pues es claro que todas tienen en mayor o menor medida un déficit de credibilidad, consecuencia fundamentalmente de dos hechos que hoy condicionan, desgraciadamente, nuestras Instituciones: la terrible crisis que venimos padeciendo y la propia corrupción. Dicho esto, no debería haber sido suficiente para apoyar una afirmación de tal calado una encuesta pública, sobre todo cuando el propio informe recalca que durante el trabajo realizado no se evidenciaron hechos concretos que pudieran resaltar tal influencia política.

Creo que los miembros del Tribunal tienen, como ya he dicho, el estatuto jurídico constitucional y legal que les asegura el ejercicio independiente de su función, es decir, al igual que los integrantes del poder judicial, gozan de independencia, inamovilidad, responsabilidad y único sometimiento al imperio de la Ley, lo que les garantiza que puedan ejercer sus funciones de manera independiente e imparcial, sin recibir orden, recomendación o instrucción alguna de cargo o poder público susceptible de influir en sus decisiones.

Claro está que, además del status jurídico, la independencia tiene una vertiente personal que entra de lleno en la intimidad de las personas y que es difícil valorar, pues ello supone tanto como ser capaz de abstraerse de las circunstancias propias, ya sean políticas, personales, sociales e, incluso, religiosas a la hora de decidir y tomar como único parámetro de actuación la Ley, por lo que no cabe duda que al final dicho parámetro supone un profundo conocimiento técnico jurídico de la materia, que es el que se presume como más que suficiente en los designados, bajo la forma acuñada en la legislación como “de la reconocida competencia”.

Por ello, de cara a fortalecer esa independencia no estaría de más que respetando el actual proceso de elección, que cuenta con mi conformidad, se especificara que tal “reconocida competencia” debiera estar vinculada expresamente al ámbito concreto del control de la actividad económico-financiera del gasto público y al ejercicio de las funciones jurisdiccionales que son el campo propio de nuestra Institución.

También, podría pensarse en incrementar la “transparencia” del proceso de elección. En este sentido, algunos pasos ya se han dado desde 1982 y así debemos citar las audiencias previas de los candidatos antes de la elección, ante las Comisiones de Nombramientos del Congreso y del Senado. No obstante, sería bueno, en mi opinión, reforzar la transparencia de este proceso introduciendo un acto previo de solicitud por parte de las personas que reúnen las condiciones objetivas para ser Consejero, en el que manifestaran su voluntad de serlo; proceder, después, al examen de todas ellas por la Comisión de Nombramientos y, finalmente, llevar a cabo su elección.

En todo caso, sí me interesa ahora destacar otra reforma que considero necesaria y urgente en nuestra Institución, aún cuando no se haga eco de ello, de manera expresa, el referido Informe de Revisión entre Pares. Me refiero al “perfeccionamiento del deber de colaboración” para con el Tribunal de Cuentas. De hecho, alguna modificación legislativa se ha producido en los últimos tiempos, pero solo circunscrita a la fiscalización de los partidos políticos.

En efecto, el artículo 3.4 de la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, ha dado una nueva redacción al art. 7 de nuestra Ley Orgánica, estableciendo básicamente dos novedades: la primera obliga a las entidades de crédito a colaborar con el Tribunal de Cuentas facilitándonos toda la documentación e información que le sea requerida; relativa, eso sí, a cuentas bancarias de partidos políticos, fundaciones y entidades vinculadas a los mismos; y, la segunda, referida a la posibilidad que se nos abre de celebrar Convenios de Colaboración con la Administración General del Estado y demás órganos, organismos y entidades para el acceso a la información de que estos dispongan «de conformidad con la normativa especial que regule la información a suministrar con la finalidad de agilizar y facilitar el ejercicio de su función fiscalizadora y jurisdiccional».

Sin embargo, hasta el momento presente el Tribunal de Cuentas, en su función fiscalizadora, no tiene acceso directo a los datos ni de la Agencia Tributaria ni de la Seguridad Social, y respecto de esta nueva posibilidad que se nos abre de celebrar Convenios, habrá que estar a lo que hagamos en el futuro pero, en todo caso, no creo que sea la mejor solución, pues tales Convenios estarán supeditados a las limitaciones previstas en la Ley General Tributaria y en la Ley General de la Seguridad Social, que siguen vigentes.

Finalmente, sin que ello implique agotar el elenco de reformas precisas, también se hace preciso poner freno a la tensión existente en “materia de personal”, abordando una nueva Relación de Puestos de Trabajo, en la que se definan, objetivamente, los puestos, los requisitos de acceso y el proceso de selección, de acuerdo con las necesidades reales de la Institución, respetando los legítimos intereses de todos los funcionarios y asegurando la necesaria promoción funcionarial que colme las aspiraciones de todos y tenga en cuenta el rendimiento y la formación que la Institución invierte en su personal. Todo ello dentro de un nuevo marco jurídico, como es un Estatuto de Personal, elaborado por el Tribunal en uso de nuestra recién estrenada potestad reglamentaria, y en el que el consenso se constituya en uno de los principales valores del mismo.

Por último, dentro de las consideraciones sobre nuestro modelo de control, tal y como que figura en el título de esta Ponencia, alguien podría preguntarse por qué esta visión del Tribunal de Cuentas no termina de llegar a los ciudadanos.

Pues bien, he tratado de exponer una imagen del Tribunal de Cuentas de España real y sincera, pero esta realidad que yo considero, queda, en ocasiones, desfigurada en la opinión pública o en la publicada en los medios de comunicación, como consecuencia de informaciones (a veces interesadas), que nos describen de una manera bastante alejada de esa realidad. En este sentido, se nos achaca nuestra ineficacia para detectar hechos de “corrupción”. Sin embargo, no es cierto que el Tribunal no haya servido para detectar supuestos de corrupción. Lo ha hecho y a la historia reciente me remito. Pero no lo es menos que nuestro Tribunal –ni ningún otro en el mundo– no está concebido para ser “arma nuclear contra la corrupción”.

Ya hace 15 años, autores de prestigio y, por ende, Consejeros entonces del Tribunal de Cuentas, abordaron la cuestión de las relaciones que deberían existir entre la corrupción, como fenómeno indeseado del quehacer público, y el Tribunal como Institución.

Cuando he releído artículos de Consejeros Eméritos del Tribunal de Cuentas, como el SR. VELARDE FUERTES, SR. ARNEDO ORBAÑANOS, SR. FERNÁNDEZ DÍAZ, SRA. GARCÍA CRESPO, Y SR. MARTÍN MARTÍN (con el que tuve el honor de trabajar durante 9 años, muy interesantes, enriquecedores y fructíferos), llego a la misma conclusión a la que ellos llegaron hace una quincena de años, y más ahora que, por desgracia, han aflorado ingentes casos de corrupción.

Y es que, aunque el Tribunal no puede ser totalmente ajeno a la lucha contra este azote, no es su función nuclear, pues ni la Constitución, ni nuestras Leyes propias nos han configurado para serlo. Baste, para comprobarlo, un ligero repaso a las funciones, objetivos, medios y poderes que la Ley nos otorga.

Y es que la corrupción no sólo alcanza a lo público, que es el ámbito propio donde actúan los Tribunales de Cuentas, sino también a lo privado. Cada país tiene una forma de corrupción definida por su propio ADN. En nuestro caso, ha estado vinculada a actividades relacionadas con el mundo inmobiliario (suelo, construcción y obras públicas) y en estos sectores hemos conocido casos en los que ha habido apropiación de rentas generadas a través de comisiones y relaciones privilegiadas con las Administraciones Públicas. Hoy, es cierto que, aparecen nuevos escenarios en los que ocupa un lugar de actualidad la financiación de nuestros partidos políticos, cuya fiscalización, por cierto, corresponde legalmente a nuestro Tribunal, aunque no sea así en otros Tribunales de Cuentas de nuestro entorno, lo cual no deja de ser una excepción al ámbito propio que la Constitución nos atribuye, pues se nos reconoce como el “supremo órgano fiscalizador del sector público” y es claro que los partidos no forman parte del mismo, sino que es de sobra conocida su naturaleza como “asociaciones privadas” que cumplen, eso sí, una función pública transcendental en nuestro sistema democrático como los instrumentos de representación política y de formación de la voluntad popular.

Quiero decir, a modo de resumen, que el Tribunal de Cuentas está concebido como órgano de control público, mientras que la corrupción no es pública exclusivamente, sino un fenómeno que atañe a las zonas de confluencia de lo público y de lo privado. Y es justo reconocer que si nuestros poderes de investigación son limitados, son inexistentes en el ámbito privado y no digamos nuestros poderes represivos que son, en todo caso, inexistentes.

Pero hay más, somos un órgano de control «ex post» y, por tanto, nuestra actuación tiene lugar una vez que se ha producido la actividad económico-financiera y es, precisamente la comparación de ésta con los parámetros que informan el gasto público, lo que se plasma y es el contenido de nuestros Informes. ((De tal modo, como señala la propia DECLARACIÓN DE LIMA, “que puedan adoptarse las medidas correctivas, determinar los responsables para exigirles las indemnizaciones que, en su caso, procedan, y adoptarse las medidas que impidan o, por lo menos, dificulten la repetición de los hechos”.))

Por lo que nuestras Recomendaciones, sí son tenidas en cuenta por los Parlamentos y gestores, pueden servir de futuro como medidas que impidan o prevengan incorrecciones, pero no van a servir para atajar hechos presentes de corrupción, careciendo además de facultad alguna de investigación sobre hechos concomitantes de la actividad irregular y, menos aún, de represión. Si me permiten la comparación, “nuestro Tribunal vendría a ser el cirujano que intenta remediar algo del daño ya hecho: la decencia pública no la garantiza el Tribunal, en la misma medida en que la salud pública no depende de los cirujanos”.

Ahora bien, dicho lo anterior, lo cierto es que, con independencia de que sea conocido, con mayor o menor precisión, nuestro papel en el Estado, formamos parte del conjunto de las Instituciones que lo integran; y es cierto, también, que tanto por las consecuencias de la crisis que estamos viviendo, como por la propia corrupción, sabemos de la inquietud de los ciudadanos ante la escena política, que se traduce en un cierto grado de “desapego” hacia la llamada “clase política”. “Clase política” de la que, a pesar de nuestro carácter técnico, formamos parte, por lo que nos alcanza, también, la “mala imagen” y, por ende, la descalificación global y difusa de los cargos públicos.

Sin embargo, creo que la inmensa mayoría de los cargos públicos ejercen honradamente sus funciones y son los primeros en denunciar prácticas intolerables. Es preciso distinguir la regla y la excepción, e igual que merece el mayor elogio la denuncia rigurosa debidamente documentada de casos concretos de corrupción, resulta intolerable y, además, provoca un daño grave a la legalidad y a la legitimidad de las Instituciones y de los que las integran, difundir como realidad lo que no es, o sospechas indiscriminadas mediante insinuaciones carentes de toda base real.

En todo caso, los miembros de las Instituciones tenemos, como primera obligación, restablecer la confianza en las mismas, pues es el elemento determinante de nuestra legitimidad social.

En efecto, las Instituciones representan, como señalaba HAURIOU, (el padre de la corriente institucionalista del derecho), la categoría de la duración y de la continuidad, de manera que preservarlas –reformándolas en todo lo que sea necesario pero sin destruirlas– constituye una tarea colectiva en la que todos, desde los más altos responsables políticos hasta el ciudadano común, estamos llamados a participar.

La mejor garantía de la efectividad del buen gobierno la constituye la existencia de un conjunto de instituciones fuertes, con medios suficientes para cumplir la misión para la que fueron creadas, de manera que todas ellas, conjuntamente y cada una en su ámbito de actuación, hagan posible que el sistema funcione, mediante la corrección de las deficiencias que se produzcan y detecten.

Por eso, lo mejor que podemos demandar de las Instituciones es que cumplan fielmente la misión que tienen encomendada. Ni más ni menos. No se les puede pedir que persigan objetivos que no les son propios, desde luego; pero de la misma manera tampoco debe permitirse que desfallezcan en el ejercicio de las funciones que tienen atribuidas.

Las democracias occidentales, como la nuestra, han diseñado un sistema jurídico-político que es el resultado de una larga evolución en el tiempo desde formas autocráticas de poder hasta alcanzar el Estado de Derecho. La legitimación por el voto, el principio de legalidad, la división de poderes y el establecimiento y la garantía de los derechos fundamentales son los rasgos esenciales del mismo y el sistema se sostiene y progresa precisamente por el juego combinado de las Instituciones que lo componen.

Por ello, el ataque indiscriminado de las instituciones supone minar el sistema jurídico-político en el que se han alcanzado las cotas más altas de libertad y de seguridad de nuestra existencia.

Estos ataques que se magnifican desde determinados medios de comunicación, apartándose de sus normas deontológicas (verificación de la noticia; contraste de la información con los afectados por la misma; seriedad y rigor en la presentación de los hechos; profesionalidad, en suma), causan un daño incalculable a las Instituciones, incapaces de defenderse sino mediante la obtención de unos resultados, fruto del ejercicio de sus funciones, que se ven entonces injustamente desmerecidos y empañados al ponerse en duda la capacidad técnica de quienes los consiguen.

Por eso, el fortalecimiento de las Instituciones mediante el ejercicio sano de la crítica –y no de la despiadada, que lleva directamente a la destrucción de las mismas sin que haya ningún sustituto o reemplazo de aquello que se destruye- constituye una exigencia indeclinable del Estado de derecho.

Eso lo sabe muy bien la Unión Europea, que busca el fortalecimiento institucional de los países candidatos o simplemente de los países que forman parte de la política de nueva vecindad, con el programa de hermanamientos entre instituciones, que tanto éxito ha tenido y en el que ha participado el Tribunal de Cuentas en varias ocasiones.

El Programa de Hermanamientos persigue precisamente que los países fortalezcan sus Instituciones para que sean capaces de desempeñar con profesionalidad el papel que se les atribuye, dentro de la estructura constitucional e institucional propia. No se trata de inventar Instituciones nuevas sino, simplemente, de reforzar las que se demuestra que han funcionado y son imprescindibles para el mantenimiento de la democracia, de la libertad, de la seguridad y de los derechos en los Estados modernos.

Las Instituciones, por tanto, y muy especialmente las que desarrollan funciones de control, como nuestro Tribunal de Cuentas, son pilares fundamentales de los sistemas políticos, y sin ellas no existe garantía de buen funcionamiento del sistema. Contribuyamos a mejorarlas, sobre la base siempre de la garantía de su existencia.

Para ello, como decía anteriormente, nosotros debemos de empezar por cumplir cabalmente las funciones que constitucional y legalmente nos han sido encomendadas y hacerlo con arreglo a los principios básicos que hoy, de forma unánime, están considerados como la clave de la gestión pública, es decir, la buena gobernanza, la transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas, a los que también hay que añadir la ejemplaridad de todos los que ejercemos cargos públicos.

Con todo ello, con pleno respeto a las exigencias de nuestro Estado social y de derecho y con la finalidad de recuperar lo público como expresión del interés general, así como generar confianza en la política como actividad al servicio de los ciudadanos, podemos con el trabajo firme de cada día tendente al cumplimiento cabal de nuestras funciones, fortalecer la credibilidad de nuestras Instituciones y, con ello, su legitimidad, sin olvidar que todas son la base de nuestro Estado.

Salamanca, 6 de julio de 2015.

Tarde

Plural: 2 comentarios en “Consideraciones sobre el modelo de control externo del gasto público en España”

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