En el titular de El Economista, que hoy preside esta entrada, el colectivo de los asesores fiscales exige un marco de estabilidad normativa que garantice la seguridad jurídica de los contribuyentes “actualmente en cuestión debido a los continuos  cambios legislativos” a los que no son ajenos el uso indiscriminado del Decreto-Ley tributario. Como nos recuerda Sevach, hoy en día, el derecho fiscal es quizás la disciplina jurídica mas expansiva. Artículos de las Leyes reguladoras de algunos impuestos que cambian todos los años y que ocupan varias páginas del BOE, con remisiones internas constantes y la severa crítica del Consejo de Estado.

Durante la reciente III Jornada de estabilidad presupuestaria de Universidades charlaba con Miguel Ángel Collado, Rector de la Universidad de Castilla-La Mancha y catedrático de derecho financiero. Me insistía en la necesidad de dominar los conceptos generales para consolidar una formación permanente a lo largo de la vida profesional, la adquisición de los conocimientos básicos de los institutos jurídicos ante los constantes cambios normativos que sufre el derecho y, en especial, el derecho financiero y tributario.

 Sistematizar esos conocimientos exige, cada vez más, dotarse de manuales cada día más prácticos, no solo para el ejercicio profesional sino para el opositor. Recordemos que este año, con una plantilla en mínimos históricos, se convocarán 238 nuevas plazas en la Agencia Tributaria para reforzar la lucha contra el fraude y 210 efectivos más en la escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional. Es el caso del Manual Práctico de Derecho Tributario (Parte General) de Carlos María Cabrerizo (Editorial Amarante, 2014. 408 páginas y 25 euros) que presenta los distintos procedimientos de aplicación de los tributos ( gestión, inspección y recaudación) además de otros epígrafes de interés como los recargos, las infracciones tributarias y los recursos en vía económico-administrativa. El autor aporta también, a título complementario, interesante material que recopila los aspectos más interesantes del Derecho Presupuestario, las modificaciones presupuestarias y la imputación de gastos plurianuales.

Hechas estas necesarias observaciones iniciales de rabiosa actualidad, hemos de decir que el Tribunal de Cuentas de España (felicidades por su nueva página web) acaba de aprobar el Informe de fiscalización de las principales actuaciones realizadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria en ejecución del Plan de Prevención del Fraude Fiscal, durante los ejercicios 2010, 2011 y 2012.

 Se trata de un informe extenso y complejo donde el Tribunal no rehuye de sus competencias. Todo un reto para los auditores por su dificultad (he de reconocer que fui procrastinando su lectura) y no ha sido suficientemente comprendido ni tenido en cuenta por la prensa, tan proclive a simplificar las cosas según la sensibilidad de sus lectores. Sin embargo, sus conclusiones eran necesarias y, como contribuyente, me dejan tranquilo. La Agencia Tributaria se ha convertido en una gran maquinaria que necesita ser evaluada periódicamente. Os destaco, de manera muy simplificada, algunas de sus conclusiones, que si hemos de calificar arrojan un balance bastante favorable a la gestión y menos a la planificación. Recuérdese que estamos hablando del periodo más duro de la crisis económica: 2010-1012.

Sobre la planificación de la lucha contra el fraude

• Existió una correlación entre la aplicación de los planes estratégicos de la lucha contra el fraude y la mejora de los resultados obtenidos.
• La planificación estratégica de la Agencia ofreció buenos resultados sobre la ordenación del trabajo y la asignación de recursos humanos y técnicos (personal, infraestructuras, sistemas de información, etc.) a la consecución de las distintas medidas planificadas.
• El Tribunal considera inadecuado el desarrollo de la planificación estratégica de la Agencia mediante la aprobación de nuevos planes que simplemente se agregan a los anteriores manteniéndose todos ellos simultáneamente vigentes.
• Las líneas de actuación y prioridades estratégicas se fueron incorporando en los planes sin el suficiente esfuerzo de coordinación o sistematización con las de los planes anteriores.
• La planificación estratégica no fue la causa directa de las modificaciones más relevantes de la planificación operativa, que tuvo su propia lógica y evolución y cambios muy relevantes, durante el periodo fiscalizado, al margen de los planes estratégicos de la Agencia.
• La Agencia fue modificando, año a año, los criterios de imputación de los ingresos que atribuyó a los resultados de la lucha contra el fraude.
• En el bloque de los indicadores de actuaciones, además del cambio en la estructura de los Planes de Objetivos, se produjeron cambios en los coeficientes de ponderación de actuaciones en todos los indicadores durante los ejercicios fiscalizados.
• La Agencia cumplió la obligación de informar sobre su actividad a través de los Planes de Objetivos y de los Informes de Resultados.
• No resulta precisa la información que se ofreció en los Informes y Memorias de la Agencia sobre los ingresos derivados de los resultados de la lucha contra el fraude.
• Tampoco se puede ofrecer información sobre la evolución de la actividad de la Agencia deducida de las variaciones interanuales del número de actuaciones de control que ofrecen los indicadores sin adaptar estos datos a los cambios que se produjeron en los coeficientes.
• El contenido del indicador sobre recaudación ejecutiva incorporado a los Planes de Objetivos durante el periodo fiscalizado no refleja de manera clara la información que suministra.
• Las cifras de la planificación, con carácter general, fueron superadas ampliamente por los resultados obtenidos, de manera que generalmente se cumplieron sobradamente y se ofrecieron porcentajes de realización superiores al 100% de las cifras de referencia.

Conclusiones sobre las actuaciones de la lucha contra el fraude

• La comprobación de las fechas, lugares de realización y resultados de las actuaciones planificadas de fomento del cumplimiento voluntario y de apoyo al plan permite afirmar que estas medidas se fueron cumpliendo adecuadamente durante el periodo fiscalizado.
• La utilización y potenciación de los medios telemáticos siguiendo la planificación estratégica, y la constitución de diversos foros, permitió a la Agencia ejecutar la mayoría de las medidas previstas de fomento del cumplimiento voluntario y apoyo al plan
• No se llegaron a realizar otras medidas de fomento del cumplimiento voluntario y apoyo al plan, como la interconexión planificada de bases de datos entre el Tribunal Económico Administrativo Central, el Servicio Jurídico de la AEAT y la Abogacía General del Estado.
• Los Planes Parciales de Gestión Tributaria de los ejercicios fiscalizados previeron actuaciones de control extensivo, mediante herramientas informáticas, para detectar y corregir posibles incumplimientos de los contribuyentes.
• Se produjeron varias modificaciones de las previsiones de actuaciones de Gestión durante la vigencia de la planificación.
• Los Planes Parciales de Inspección Tributaria de los ejercicios fiscalizados previeron actuaciones de control intensivo para detectar y regularizar los incumplimientos más complejos y perseguir las formas más sofisticadas de fraude, de acuerdo con las líneas de actuación establecidas en la planificación estratégica.
• El análisis de estas actuaciones puso de manifiesto que los indicadores reflejaron variaciones importantes en el número de actuaciones de Inspección durante los ejercicios fiscalizados.
• Las actuaciones previstas en los Planes Parciales de Aduanas e IIEE apenas sufrieron cambios durante los ejercicios fiscalizados.
• Los Planes Parciales de Recaudación reflejaron los problemas de incremento de la morosidad y las dificultades para el cobro efectivo de la deuda, estableciendo medidas para conseguir una mayor eficacia en la gestión y recuperación de la deuda pendiente, para la mejora de los mecanismos de detección de conductas fraudulentas, y para la actuación coordinada con las áreas liquidadoras.
• Las cifras de recaudación ejecutiva aumentaron durante el periodo fiscalizado.
• Casi todas las actuaciones para incrementar la eficacia en la recuperación de la deuda aumentaron sus ratios, reflejando mejoras durante el periodo fiscalizado.
• Se realizaron nuevas actuaciones en los controles de deudores con incumplimientos sistemáticos de sus obligaciones, como la personación de los órganos de recaudación en los expedientes de mayor complejidad, nuevas medidas cautelares contra el vaciamiento patrimonial, las peticiones de movimientos de cuenta o el seguimiento de deudores en proceso concursal.

Sobre los resultados económicos de la lucha contra el fraude

• Los indicadores de resultados de la Agencia recogieron los importes efectivamente recaudados en cada ejercicio, con independencia del momento en que tuvo lugar la actuación que dio lugar a esa recaudación.
• La Agencia ofreció en sus Memorias e Informes distintos resultados de la lucha contra el fraude en los años fiscalizados, según los ingresos que se tuvieran en cuenta para obtenerlos.
• Los “ingresos de liquidaciones y actos de gestión recaudatoria de las actuaciones de control” representan el resultado más acotado de la lucha contra el fraude, pues reflejan solo lo efectivamente cobrado en cada ejercicio y se deriva directamente de concretas actuaciones de control.
• Aunque se produjo una mejora anual de los resultados de la lucha contra el fraude, los resultados absolutos de la recaudación obtenida son aún insuficientes, a la vista de los análisis sobre la deuda tributaria pendiente al final de cada ejercicio, la deuda cancelada sin ingreso y otras magnitudes económicas.
• La comparación de los resultados de la lucha contra el fraude con los importes de recaudación bruta y líquida de la Agencia permite obtener una idea de los porcentajes que se recaudan de actividades ocultas al fisco como consecuencia de las actuaciones de control. Porcentualmente, los resultados de la lucha contra el fraude pasaron de representar el 4,55% de la recaudación ajustada bruta en 2010, al 5,55% en 2012.
• El ingreso efectivo de la deuda tributaria constituye uno de los problemas fundamentales de los resultados de la lucha contra el fraude. Cada año fiscalizado se incorporaron nuevas deudas por un importe superior al de las deudas que se recaudaron y cancelaron, provocando un incremento constante de la deuda tributaria pendiente. Fueron muy relevantes los importes de la deuda litigiosa y en gestión de cobro, con problemas para hacerse efectivas; y aumentaron, durante el periodo fiscalizado, los importes de la deuda cancelada sin ingreso en periodo ejecutivo, las anulaciones de deuda y las insolvencias de los deudores tributarios.
• Se produjo un incremento del 29,16% de la deuda tributaria pendiente durante el periodo fiscalizado, que sería del 60,5% si consideramos la deuda pendiente en periodo ejecutivo.
• La deuda pendiente en periodo voluntario se mantuvo esencialmente constante.
• La deuda pendiente en periodo ejecutivo experimentó un incremento del 60,5% durante el periodo fiscalizado.
• El incremento de la deuda tributaria pendiente se produjo pese a que en el periodo fiscalizado el importe de deuda anulada y de deuda cancelada sin ingreso en periodo ejecutivo tuvo un incremento constante, superior al 22% entre 2011 y 2012, y muy importante en términos absolutos. Aunque éste no fuera un problema específico de la lucha contra el fraude sino de la situación económica general durante el periodo fiscalizado, las insolvencias de los deudores tributarios se convirtieron en uno de los grandes inconvenientes para la mejora de los resultados de la lucha contra el fraude.
• Las actuaciones de recaudación que se potenciaron durante el periodo fiscalizado, como la adopción de medidas cautelares, las derivaciones de responsabilidad y la investigación del patrimonio de los deudores, ofrecieron buenos resultados.