El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en su sesión de 17 de julio de 2008, el Informe de Fiscalización de las Unidades de Gestión de Grandes Empresas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) correspondiente a los ejercicios 2004 y 2005.

La AEAT es una entidad de derecho público creada en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 que goza de personalidad jurídica y patrimonio propio, siendo la organización administrativa responsable, en nombre y por cuenta del Estado, de la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero.

En 1992 se crearon las denominadas Unidades de Grandes Empresas y Exportadores, integradas en las respectivas Delegaciones de la AEAT con funciones exclusivamente circunscritas a los obligados tributarios que excedieran de 1.000 millones de pesetas o que hubieran solicitado la devolución de los saldos a su favor del IVA, dentro del régimen de devoluciones a la exportación.

En 1994 se extendió este modelo de gestión a las Unidades de Módulos, asignándoles las funciones de control integral de los contribuyentes que tributan en los regímenes de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y del IVA. Ese año, pasaron a denominarse Unidades de Gestión de Grandes Empresas (UGGES) y se asignaron al ámbito de competencias del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria.

Además de lo anterior, en el seno de la Oficina Nacional de Inspección (ONI) se dispuso la creación de la denominada Unidad Central de Gestión de Grandes Empresas (UCGGE), a la que se atribuyeron, en relación con los obligados tributarios adscritos a la referida Oficina, las funciones propias del ámbito de la gestión tributaria.

Desde 1994, las Dependencias Regionales de Inspección en las que se encuadraron las anteriores UGGES, ahora denominadas Unidades Regionales de Gestión de Grandes Empresas (URGGES) asumieron las funciones de gestión tributaria en relación con aquellos obligados tributarios de su domicilio fiscal que reunieran alguna de las siguientes características:

– Que su volumen de operaciones hubiese superado la cifra de 1.000 millones de pesetas (6,01 millones de euros) durante el año natural inmediato anterior.

– Cuando así lo ordenase el respectivo Delegado Especial de la AEAT, en atención a la importancia o complejidad de sus operaciones.

Las referidas Unidades, constituidas por la Unidad Central (adscrita actualmente a la Delegación Central de Grandes Contribuyentes) y por las Unidades Regionales (integradas en las Dependencias Regionales de Inspección), realizan las funciones de control masivo o extensivo sobre las declaraciones presentadas por las denominadas Grandes Empresas, las cuales se encuentran sometidas a similares obligaciones tributarias que el resto de contribuyentes, salvo determinadas obligaciones de carácter formal, como la existencia de modelos específicos.

Conclusiones del informe

El Tribunal estima que la dotación de personal en las Unidades de Gestión de Grandes Empresas era insuficiente, en términos generales, sobre todo para las Unidades Regionales de menor dimensión, circunstancia que se agravaba por el crecimiento del censo de Grandes Empresas y por el hecho de que no se encontraban cubiertos todos los puestos de trabajo adscritos a las Unidades. La disponibilidad de más funcionarios en las Unidades mayores permite la especialización de los mismos por figuras tributarias en el ejercicio de su función de control.

El mantenimiento del censo de Grandes Empresas se realizaba mediante un método indirecto de control, como es el establecimiento de un filtro censal en la aplicación informática de gestión de las declaraciones anuales del Impuesto sobre el Valor Añadido; procedimiento que, en ocasiones, retrasaba e incluso paralizaba la tramitación de los expedientes de este último impuesto hasta la resolución del citado filtro censal.

El grado de resolución de filtros censales en las Unidades de Gestión de Grandes Empresas visitadas durante la fiscalización se considera satisfactorio por el Tribunal, excepto en la de Madrid, en la que se habían resuelto menos de la mitad de los filtros activados. Además, todos los casos de filtros censales sin resolver se encontraban activados en algún ejercicio posterior al de la correspondiente declaración anual del Impuesto sobre el Valor Añadido, apareciendo tales filtros sin resolver cuando los mismos ya habían sido resueltos anteriormente, tratándose de entidades que en su día habían dejado de ser calificadas como Gran Empresa y volvían tener tal consideración.

Respecto a la gestión de las declaraciones tributarias, presentaba algunas incidencias comunes a las distintas aplicaciones informáticas analizadas, entre las que caben citar las siguientes:

– En determinados expedientes no podían finalizarse las actuaciones directamente mediante la aplicación informática: procedimientos iniciados conforme a la anterior Ley General Tributaria (Ley 230/1963) sobre declaraciones del Impuesto sobre el Valor Añadido del ejercicio 2004; así como en el caso de declaraciones ya finalizadas después de un procedimiento de comprobación cuando se había estimado un recurso o cuando había transcurrido un cierto periodo de tiempo sin que se hubieran realizado actuaciones.

-Durante los ejercicios analizados las aplicaciones informáticas no permitían la emisión de segundos requerimientos a los contribuyentes; circunstancia que no se solucionó hasta finales del ejercicio 2006.

– En el caso de las declaraciones periódicas del Impuesto sobre el Valor Añadido se encontraban numerosos expedientes finalizados en la aplicación con filtros activados sin resolver. Cuando se cruzan con la declaración resumen anual (presentada en el mes de enero del año siguiente al del ejercicio finalizado), si en este último modelo 392 se activan filtros de comprobación, éstos se activan automáticamente, a su vez, en las declaraciones periódicas anteriores.

– Los plazos para la resolución de los filtros en los expedientes analizados resultaban excesivos para las declaraciones de presentación mensual que están obligadas a presentar las Grandes Empresas, existiendo en algunos modelos porcentajes significativos de filtros que tardaban más de 6 meses en encontrarse disponibles en las aplicaciones informáticas.

En el análisis de las declaraciones periódicas del Impuesto sobre el Valor Añadido y de retenciones e ingresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas el Tribunal observa que había un porcentaje significativo, en los dos ejercicios analizados, de declaraciones sin actuaciones de comprobación durante un plazo superior a 6 meses, encontrándose caducados en un número reducido de casos los procedimientos iniciados. Además, existían expedientes que se encontraban finalizados, sin constar dicha circunstancia en la aplicación informática.

De las muestras seleccionadas por los auditores sobre declaraciones anuales del Impuesto sobre el Valor Añadido y del Impuesto sobre Sociedades en las Unidades de Gestión de Grandes Empresas se desprende que, con carácter general, los procedimientos de verificación de datos y de comprobación limitada fueron aplicados de conformidad con la normativa vigente. Los procedimientos caducados, por exceder del plazo máximo legal de 6 meses para su resolución, representaban porcentajes significativos en el conjunto de declaraciones gestionadas en la Unidad Regional de Baleares, así como en algunos modelos de la Unidad Central y de la Unidad Regional de Madrid. Respecto a la imposición de sanciones por la presentación fuera de plazo de las distintas declaraciones tributarias, se observa en general un excesivo margen de discrecionalidad de las oficinas gestoras, con resultados variables según la Unidad que se trate.

En relación con el análisis de declaraciones informativas, la gran mayoría de las declaraciones analizadas (un 73%, de media) se encontraban con errores pendientes de resolver en la fecha de su comprobación, correspondiendo generalmente a errores de identificación de contribuyentes para los que era necesaria su resolución individual. No obstante, con posterioridad al periodo analizado ha entrado en funcionamiento una nueva aplicación de identificación masiva de contribuyentes mediante el cruce de datos con las bases del Ministerio del Interior y de la Tesorería General de la Seguridad Social.

En el 37% de las declaraciones analizadas con errores correspondientes al ejercicio 2004 y en el 42% de las del ejercicio 2005 no se enviaron requerimientos. A su vez, aproximadamente el 15% de los requerimientos que se enviaron relativos al ejercicio 2004 no fueron contestados, sin haberse realizado actuación posterior alguna.

Gestión de sanciones, recargos e intereses

A juicio del Tribunal, la Agencia Tributaria no mantenía en sus aplicaciones un registro histórico de los expedientes sancionadores finalizados, lo cual imposibilitaba su comprobación individualizada. De las comprobaciones efectuadas sobre los expedientes sancionadores que se encontraban en tramitación, se desprendió el cumplimiento con carácter general de la normativa sobre el régimen sancionador tributario vigente en los ejercicios objeto de la fiscalización. Al respecto, cabe destacar la existencia en las Unidades visitadas de un alto porcentaje de expedientes pendientes de iniciar sin causa justificada, si bien entre los expedientes sancionadores analizados no se encontró ninguno caducado.

Las modificaciones introducidas en los principales instrumentos de planificación de la Agencia Tributaria para 2005, a raíz de las directrices del Plan de Prevención del Fraude Fiscal, supusieron una mejora del control de las actuaciones de las Unidades de Gestión de Grandes Empresas al ampliar los objetivos e indicadores previstos en planes anteriores, en los que no se encontraban suficientemente definidos, estableciéndose tales objetivos en términos de número de actuaciones y no de deuda liquidada, como ocurría anteriormente.

De los resultados alcanzados en el cumplimiento de cada uno de los distintos programas de control relativos a las Unidades de Gestión de Grandes Empresas establecidos en 2005, el Tribunal destaca:

– Se han duplicado el número de actuaciones realizadas por el total de las Unidades de Gestión respecto al ejercicio anterior, relativas a la depuración y mantenimiento del censo de obligados tributarios, exceptuando la Unidad Central de Gestión de Grandes Empresas, que se encontraba inmersa en el proceso de organización de la nueva Delegación Central de Grandes Contribuyentes.

– El grado de cumplimiento de los objetivos del programa de control de presentación de obligaciones periódicas se triplicó en el ejercicio 2005

En el programa de control de las declaraciones informativas las actuaciones realizadas en el año 2005 disminuyeron un 17,49% respecto a las del ejercicio anterior, sin perjuicio de haberse cumplido el objetivo establecido, dado que este último era inferior a los resultados de 2004 en un 37%. En la Unidad Regional de Madrid no se alcanzó el objetivo previsto, debido fundamentalmente a la muy baja realización de actuaciones de control de ingresos asociados a las declaraciones informativas.

Las actuaciones previstas en el programa de control de las declaraciones liquidatorias no se alcanzaron en su totalidad, habiéndose cumplido el objetivo en 2005 en un 85,53%. El número total de actuaciones realizadas se incrementó ligeramente de un ejercicio a otro, especialmente en las comprobaciones relativas al Impuesto sobre Sociedades. Del análisis individualizado por oficinas gestoras se desprende que en la Unidad Central de Grandes Empresas no se alcanzó el objetivo previsto.

En relación con el programa de control que, bajo la denominación “otras actuaciones”, engloba la tramitación de intereses de demora, la tramitación de sanciones y la tramitación de recargos por presentación fuera de plazo, todos los indicadores reflejan el cumplimiento, con carácter general, de los objetivos previsto en el conjunto de las Unidades de Gestión de Grandes Empresas. En las oficinas visitadas, no se alcanzaron en la Unidad Regional de Madrid los objetivos relativos al control de la tramitación de intereses de demora; ni en la Unidad Central de Grandes Empresas respecto al control de la tramitación de sanciones y de recargos.