El pasado 30 de septiembre, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) hizo pública una Nota sobre los cambios metodológicos de aplicación del nuevo SEC 2010 que afectan a las Cuentas de las Administraciones Públicas. El documento supone un recordatorio, a la vez que aclara el alcance de sus múltiples novedades, en relación con la versión anterior, SEC 1995, publicada mediante el Reglamento 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996.

El Reglamento (UE) 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (en adelante SEC 2010) establece la metodología de elaboración de las cuentas económicas que se publiquen a partir del 1 de septiembre de 2014.

La implantación de la metodología del SEC 2010 supone cambios, tanto metodológicos como estadísticos, en los datos en relación a las series suministradas en términos del SEC 1995, Base 2008, de los que son muy conocidos la anecdótica inclusión en el PIB de la economía ilegal.

Para los contables, el nuevo SEC 2010 es importante porque revisa los requisitos que han de cumplir las unidades públicas para que puedan ser consideradas como unidades de mercado, haciendo más estricto el cumplimiento de la ratio del 50% (relación entre las ventas y los costes de producción) por parte de dichas unidades. Esto es esencial para el cumplimiento de los escenarios de Estabilidad Presupuestaria.

De forma resumida, las modificaciones que, sobre los criterios de la clasificación sectorial de unidades públicas, introduce el nuevo SEC 2010 en el nuevo capítulo 20 referido a las cuentas de las administraciones públicas, así como la Parte I del Manual del SEC 2010 sobre delimitación del sector administraciones públicas, ha reforzado el criterio de control público de una entidad. Así, se han ampliado a ocho los indicadores que deben tenerse en cuenta para determinar si una entidad está o no controlada por las administraciones públicas; entre otras consideraciones se pueden destacar las siguientes:

– determinar si la Administración es el cliente principal, es decir, si representa el grueso de la demanda de su producción;
– evaluar el grado de participación de la administración en la financiación de su actividad;
– comprobar el control público del nombramiento o de la revocación del personal directivo, y o verificar el control público de los principales comités de la entidad.

Respecto a la aplicación de la norma del 50%, para la prueba de mercado / no de mercado, se consideran como “costes de producción” la carga financiera neta por intereses de las unidades institucionales, lo que supone un incremento del denominador de la ratio.

Por otra parte, en los casos de entidades públicas cuya producción tiene como destinatario principal a las Administraciones Públicas, se establece que sus ingresos solamente serán considerados como “ventas” si se aprecia que existe concurrencia en la obtención de sus recursos. A estos efectos, se entiende verificada la concurrencia si media una licitación con condiciones comerciales en competencia con productores privados.

A consecuencia de la apreciación de estos requisitos, la clasificación de determinadas unidades públicas se ha visto revisada en su clasificación como Sector Administraciones Públicas de la contabilidad nacional. Se trata, principalmente, de aquellas unidades que se encontraban en alguna, o en ambas, de las siguientes situaciones:

• Unidades con un volumen significativo de pasivos financieros en su balance, de forma que la carga financiera empeora apreciablemente su ratio ventas/costes de producción.
• Unidades cuyo cliente principal es la Administración Pública, consideradas como medio propio e instrumental en la normativa de contratación pública y cuyos ingresos procedentes de dichas Administraciones no se consideran “ventas” en contabilidad nacional al no verificarse el requisito de la concurrencia en su obtención.

El caso de las Fundaciones Públicas

El REGLAMENTO (UE) 549/2013 de 21 de mayo de 2013 dedica las págs. 446 y ss. a la clasificación de las instituciones sin fines de lucro (ISFL) en el sector de las Administraciones Públicas que se crean «para llevar a cabo sus políticas porque estas ISFL se ven como más imparciales y objetivas y menos sujetas a presiones políticas». El Reglamento menciona como ejemplo, la investigación y el desarrollo o ámbitos como la salud, el medio ambiente y la educación que «son áreas en las que pueden ser más efectivas que los organismos de las administraciones públicas».

Se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma. En este sentido, deben tenerse en cuenta los cinco indicadores de control siguientes:

a) nombramiento de responsables;
b) otras disposiciones del instrumento habilitante, como las obligaciones estaturias;
c) acuerdos contractuales;
d) grado de financiación;
e) exposición al riesgo.

Un solo indicador puede ser suficiente para determinar si existe el control, pero, el Reglamento entiende que si una ISFL que está financiada principalmente por las administraciones públicas mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa siguiendo las líneas mencionadas en los demás indicadores, entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas. En la mayoría de los casos, una serie de indicadores conjuntamente señalan el control. Una decisión basada en estos indicadores será valorativa por naturaleza.

Todo ello sin perjuicio de la diversa normativa sectorial que va incluyendo a las ISFL según la materia: contratación, personal, subvenciones o transparencia, que ha aportado una pluralidad de definiciones respecto al concepto, por ejemplo, de Fundación. En este sentido, el Consejo de Cuentas de Castilla y León, en su informe de Fiscalización de la actividad de las Fundaciones de Castilla y León, ejercicio 2010 (pág. 155) pide la modificación de la legislación básica estatal para constituir «un único concepto de fundación pública basado en criterios de participación en la dotación fundacional, financiación mayoritaria y domino o control efectivo del Patronato».

Capitalización de los gastos de Investigación y Desarrollo (I+D)

Pero volvamos a la Nota de la IGAE que incorpora algunas aclaraciones sobre diversos tipos de gastos. En el SEC 1995, la producción de I+D de las unidades pertenecientes a las Administraciones Públicas (Universidades, Institutos de investigación,…) podía ser considerada de dos modos:

1. Producción de mercado, derivada de los ingresos por la venta de I+D.
2. Producción no de mercado, en el caso de no estar destinada a la venta y, como tal, se valoraba por los costes de producción, teniendo como destino el gasto en consumo final de las administraciones públicas.

Por su parte, los servicios de I+D comprados a un organismo externo se consideraban consumos intermedios, y no formación bruta de capital fijo. En resumen, en las Cuentas de las Administraciones Públicas elaboradas bajo los criterios del SEC 1995 no se producía una capitalización de la actividad de I+D.

En el SEC-2010, la producción de I+D de las unidades pertenecientes a Administraciones Públicas pasa a ser considerada de la siguiente manera:

1. Producción de mercado, por ingresos de las ventas de I+D. No hay cambios respecto del anterior SEC.
2. Producción para uso final propio, generadora de formación bruta de capital fijo. Por convenio, se trata como inversión, formación bruta de capital fijo, de la propia unidad productora toda aquella producción de I+D que no se haya vendido. Esta es la gran novedad, ya que implica capitalizar (registrar como formación bruta de capital fijo) la actividad de I+D realizada por la Administración.

Por tanto, bajo la óptica del SEC 2010 se produce una capitalización de la actividad de I+D, que implica:

• · Las compras de I+D realizadas por unidades de las Administraciones Públicas cuya actividad principal no sea la producción de I+D serán registradas como formación bruta de capital fijo y no como consumos intermedios. Sólo se seguirán registrando como consumos intermedios las compras de I+D que realicen las unidades cuya actividad principal sea de I+D.
• · La producción en I+D de las AAPP que no sea vendida se registrará como una producción para uso final propio de la propia unidad. El destino de esta producción para uso final propio es una mayor formación bruta de capital fijo de las Administraciones Públicas.

Este cambio supone modificaciones importantes en las rúbricas de las Administraciones Públicas, pero no tiene incidencia sobre el déficit.