Un año más se celebra en la isla de Gran Canaria el seminario que organiza la Universidad de Verano de Maspalomas, promovido por la Audiencia de Cuentas de Canarias. Rafael Medina Jáber, presidente del organismo fiscalizador participó ayer en la jornada inaugural junto al presidente del Tribunal de España, Manuel Núñez. Ambos centraron su discurso en defender a los órganos de Control Interno de la administración y a los órganos de Control Externo como los garantes de las cuentas públicas frente a quienes en estos momentos de relevo en las distintas administraciones públicas abogan por auditorías privadas.
Así, Núñez recordó el informe del Tribunal, de octubre de 2009, que en la esfera local, “tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto”.
Además se preguntó: ¿Sirven los Tribunales de Cuentas de hoy para dar respuesta a los problemas que la situación actual plantea? Entre las múltiples circunstancias que definen la situación actual, y a título de ejemplo, destacó las siguientes:
1º) La transformación que se está generando en la sociedad, como consecuencia de las nuevas tecnologías de la información trasciende el ámbito estrictamente técnico que pudiera caracterizarlas e irrumpe en la organización social, en los planteamientos políticos, en la producción económica, en la construcción jurídica y, por descontado, en el funcionamiento de la Administración. 2
2º) El ingente volumen de recursos públicos gestionados y una determinada cultura proclive al enriquecimiento rápido por procedimientos descontrolados o ilícitos, tal como ha puesto de relieve la crisis que padecemos.
3º) Nuestra específica organización político-administrativa. A estas preocupaciones compartidas con otros países, cabe agregar la inquietud derivada de nuestra específica organización político- administrativa y la necesidad de encontrar un sistema definitivamente asentado de la organización territorial de las Administraciones Públicas, Autonómicas y Locales, que afiance un sistema racional y transparente de financiación y de asunción de competencias, superando posicionamientos políticos a corto plazo.
4º) A estas singularidades de la organización político-administrativa, cabe agregar otras características del sector público de orden jurídico, más acentuadas en las últimas décadas, como es la progresiva tendencia a la desregulación, al abandono de un marco jurídico estricto y la elusión del control institucional. Así, la imagen inmediata que con frecuencia se transmite de multiplicación de los centros de gasto público, en ocasiones compartidos por diferentes Administraciones, de creación injustificada de entidades públicas, con un régimen de funcionamiento más laxo desde el punto de vista del control y de la asunción de responsabilidades, así como el desasosiego que origina el repaso de las numerosas medidas adoptadas para paliar la crisis actual, con efectos inciertos en el futuro funcionamiento del sistema económico y financiero, son todas referencias que vienen a resaltar la importancia de exigir decisiones y comportamientos adecuados a los responsables públicos y de potenciar y respaldar la actuación de las Instituciones de control sobre su actividad.
¿Reformar los órganos de control?
Hoy participé en una mesa redonda, sobre reforma de los OCEX, que contaba con la presencia de Javier Medina Guijarro, consejero del Tribunal de Cuentas de España, Olayo González Soler, fiscal jefe de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, Francisco Constela Acasuso, profesor de la Universidad de Santiago de Compostela (y exmiembro del Consello de Contas de Galicia) y Hubert Weber, ex presidente del Tribunal de Cuentas Europeo.
El momento es oportuno, pues se vislumbran cambios en los órganos, algunos buscando ahorros mientras otros parecen de más calado, previa evaluación de su eficiencia institucional. Los retos del futuro son la independencia, las Relaciones con los Parlamentos, la coordinación entre órganos fiscalizadores (Javier Medina habló de un «Sistema Nacional de Control«) aumentar la potestad sancionadora, un ámbito fiscalizador sin límites (Olayo recordó que aún hay áreas exentas donde no se llega, como los órganos constitucionales), ampliar el concepto de responsabilidad contable (incluyendo la normativa de contratación, por ejemplo), una moderna política de comunicación e incluso más controles para el controlador. Se propuso generalizar los informes de auditoría sobre la propia actividad de los OCEX.
En este momento, hay una creciente tendencia a sobrevalorar los informes de las agencias de calificación, que son los nuevos gurús de la ortodoxia financiera pública, aunque hay muchos motivos para tomar medidas destinadas a reducir su influencia. En tiempos de euforia, alimentan la burbuja. En momentos de colapso, la deshinchan más. Hace cuatro años las agencias calificaron instrumentos financieros avalados por las hipotecas basura en EE.UU. como activos triple A. Valoraban la deuda portuguesa y griega como si fuera alemana. Ahora, sus previsiones provocan bajadas en cascada. El presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, lamentó la falta de conocimientos de los economistas de esas agencias: «Nuestras instituciones conocen mejor el país (Portugal) que ellos», dijo.
También pudimos escuchar al profesor de Economía Pública de la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, que hizo un brillante análisis de los escenarios presupuestarios en que están inmersas las Administraciones Públicas de toda Europa.
Premios Auditoría Pública
El IX Seminario concluyó con la presentación de los trabajos premiados por la revista Auditoría Pública cuyo primer premio recayó en el trabajo de Pilar Plaza Grau Auditora de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, María Mateo Fernández, Auditoria del Consello de Contas de Galicia y Consuelo Rus Lillo, Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía y que lleva por título «Fiscalización Horizontal: La gestión del gasto en prótesis quirúrgicas».
El segundo premio correspondió a Teresa Moreo Marroig, por el artículo titulado “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato” publicado en mayo de 2010 en el número 50 de la revista. Asimismo, el tercer premio recayó en el trabajo ‘De la Función Interventora al Control Financiero Permanente: Balance de Resultados del Primer Año en Canarias’ que fue presentado por Alejando Parres García, jefe del Servicio y Gestión de Políticas de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias y promotor de este magnífico blog.
A la izquierda, Teresa Moreo recibe el premio de manos del Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Antonio López Hernández. A la Derecha, el profesor Roberto Fernández Llera imparte su conferencia con Francisco Socorro a su lado.
Fiscalizacion.es 
Luego, Tribunal de Cuentas ¿Para qué?
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La sustitución de la modalidad clásica de control interno, denominada función interventora, por un control financiero permanente, está de moda en España.
Estos días compartidos en la Universidad de Verano de Maspalomas, cuyo protagonista ha sido el control del gasto público, han dado ocasiones para debatir sobre el tema. Una de las conferencias más interesantes del seminario fue la presentada por Alejandro Parres García, ganador del tercer premio de la Revista Auditoria Pública 2010, por su artículo que versaba sobre la experiencia canaria en este sentido. Se trata de implementar un modelo de control que otorga tanta relevancia al análisis del grado de adecuación a la legalidad de la actividad administrativa, como a la medición de los resultados de la gestión. Hasta aquí impecable. Resulta evidente que el mero control previo de la legalidad, mediante la función interventora, no asegura totalmente la buena gestión de los fondos públicos y debe completarse con otros controles, pero es importante señalar el momento en que estos controles son llevados a cabo. En el nuevo modelo desarrollado en Canarias, todos los controles, los de legalidad y los de resultados, se llevan a cabo cuando el acto ya se ha perfeccionado.
Aceptando completamente los argumento de Alejandro sobre la necesidad de perfeccionar los modelos de control hasta lograr que sean plenamente eficientes, me preocupa la creciente tendencia al abandono total de la función interventora, como control llevado a cabo con carácter previo a la adopción de un concreto acto. Una nota fundamental de la función interventora es su vocación preventiva o garantista y su efecto paralizante en las actuaciones. Debido a estas características ha resultado ser en muchos casos un instrumento capaz de contener las posibles tropelías de los políticos de turno. Presenta ventajas que otros controles no ofrecen porque permite estudiar el problema en profundidad antes de comprometer el gasto.
La mala fama que arrastra la función interventora, a la que se acusa de tener un carácter “paternalista” causante la ausencia de “mayoría de edad” de los gestores, de eliminar la discrecionalidad del actuar administrativo y de paralizar los procedimientos retrasando la adopción de resoluciones, a mi modo de ver, no está justificada.
En primer lugar, la fiscalización previa no exime de responsabilidad al centro gestor sino que le otorga las garantías de que el acto que pretende adoptar es conforme al ordenamiento jurídico. Estas garantías son generalmente muy apreciadas por los funcionarios que tramitan el expediente y deberían serlo también por los políticos, pues la fiscalización favorable del expediente es la cobertura perfecta para sus decisiones.
Por otro lado, la discrecionalidad del actuar administrativo queda perfectamente salvaguardada, dado que el control que ejerce la Intervención no es un control de oportunidad.
En cuanto a que la función interventora entorpece el procedimiento, es conocido de todos los que tramitamos o fiscalizamos expedientes de gasto que el periodo que transcurre entre el inicio del expediente y el envío de éste a fiscalizar, triplica o cuadriplica el corto periodo de 10 día de que disponen la intervenciones para ejercer su función de control previo.
Por todo ello me proclamo defensora de que la revisión del control de legalidad se realice antes de la adopción del acto pues hacerlo después no le aporta eficiencia, todo ello sin perjuicio de los controles de legalidad posteriores permanentes que puedan llevarse a cabo para complementar la fiscalización previa limitada del gasto, que es la modalidad adoptada por muchas intervenciones.
Ante esta tendencia de abandono de la función interventora, llama la atención la tendencia precisamente contraria en el ámbito de la contratación administrativa. Nuestro país, como miembro de la Unión Europea, ha tenido que modificar su legislación en materia de contratos, adaptándola a la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre, para permitir precisamente que la revisión de los actos tendentes a la adjudicación de los contratos por parte de un tribunal administrativo ajeno al órgano de contratación se lleve acabo ANTES de producirse la perfección del negocio con la formalización del contrato.
Esta tendencia garantista de la legalidad del contrato también se produce en países con sistemas basados en el Derecho anglosajón, enemigo para muchos de la función interventora, como por ejemplo Estados Unidos. Este país cuenta con un órgano supervisor de las adjudicaciones de los contratos, la GAO (Oficina de Supervisión del Gobierno de Estados Unidos), que obligó a la Fuerza Aérea a que revisara la adjudicación a EADS y Northrop de 180 aviones cisterna, porque se habían cometido una serie de errores significativos que podría afectar al resultado de la licitación. Función revisora ANTES de perfeccionar el acto.
Alejandro, ya te di la enhorabuena por el premio en Maspalomas y ahora quiero dártela por tu empuje en un proyecto en el que sin duda crees y al que le deseo muchos éxitos.
Un saludo a todos los foreros
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Un extraordinario comentario, Teresa. Quiero sumarme a la felicitación a Alejandro destacando su magnífico blog, donde también hace una interesante crónica del evento:
http://nuevagerenciapublica.blogspot.com/2011/07/ix-seminario-de-la-audiencia-de-cuentas.html
Un abrazo a los dos.
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Estamos en época de recortes presupuestarios, de techos de gasto, de incertidumbre económica. Las buenas palabras y los argumentos blandos no es que no sirvan, es que están fuera de lugar, ante la situación estremecedora y, hay que decirlo, injustificable, que estamos viviendo. Estremecedora, sí, cuando el Ministro de Finanzas alemán, por poner sólo un ejemplo, ha afirmado recientemente que los países rescatados deben «ceder una parte de su soberanía».
No puede plantearse seriamente que las circunstancias singulares que hoy vive el Sector Público en España no pudieran anticiparse. Alguien podría intentar afirmar con contumacia que «todos somos responsables», incluyendo a todos los ciudadanos, porque «todos quieren que papá-Estado les saque las castañas del fuego». Muy buena justificación para congelar las pensiones, cerrar consultorios médicos, recortar prestaciones sociales cuando más se necesitan, recortar los sueldos de los dóciles funcionarios……..
Claro….todos los ciudadanos son responsables de la crisis del sector financiero y también de la del sector público, luego, por lo tanto, los políticos y directivos irresponsables y/o corruptos ¿para qué los vamos a mandar a la carcel? Y el sistema que tan estrepitosamente ha naufragado ¿para qué habría de cambiarse si es bastante con un examen de conciencia general de toda la población, seguido de las correspondientes penitencias?
No sirven ya las soluciones que no ha mucho hubieran parecido posibles. No es una realidad ni española ni periférica ni nada semejante. Es una realidad global. Y las soluciones no están escritas en ninguna parte. Pero lo que sí puede hacerse es desechar las propuestas que, directamente, y sobre la base de argumentos de caracter técnico, no puede funcionar.
Una de esas propuestas es la que sugiere que un aumento del control externo en la forma de auditorías financieras al uso puede mejorar de manera significativa y en un corto plazo de tiempo la eficiencia de nuestras Administraciones Públicas, particularmente la de las entidades locales, y que ese aumento del control externo puede perfectamente realizarse a través de la directa exigencia de auditorías contratadas por las propias Entidades Locales y realizadas por empresas privadas, con arreglo a las normas técnicas generalmente aceptadas en la profesión a nivel mundial.
Sólo tres comentarios:
– Las técnicas de auditoría financiera no se orientan a la detección de fraudes.
– Es obligación del auditado el mantenimiento de un adecuado sistema de control interno.
– El riesgo de auditoría sube exponencialmente cuando se detectan fallos del control interno. Cuando este riesgo es muy alto, no es posible emitir opinión, salvo mediante la aplicación de unos recursos y unos costes elevadísimos, imposibles de asumir.
Entonces……¿para qué contratar auditorías financieras en estas condiciones, cuando todos conocemos la situación del control interno en los Ayuntamientos?
Es más ¿cuáles son las medidas que se adoptarían en el supuesto de que estas auditorías realmente funcionasen? ¿qué se ha hecho, por ejemplo, cuando el Control, interno o externo, ha puesto de manifiesto deficiencias graves de los procedimientos o del control o incluso operaciones fraudulentas? En algunos casos, se han producido denuncias en los Tribunales penales, lo que es correcto, pero…¿soluciona el problema? ¿evita la repetición de casos semejantes en el futuro?.
Y en los casos en los que el Informe ha pasado sin pena ni gloria, ni siquiera nadie absolutamente se ha hecho eco de él, e incluso los Parlamentos autonómicos han obviado su evaluación, por mor de la «autonomía local»…….¿es que un Informe contratado por la propia Entidad Local va a tener de repente mayor contenido y eficacia? ¿No tendremos que mejorar algo en nuestros hábitos y actitudes respecto del control?
Y no sólo en nuestros hábitos y actitudes. O se mejora el control interno de las Entidades Locales, lo que pasa por medidas evidentes que todo el mundo conoce, al menos dentro del ámbito profesional del control, y se apuesta decididamente por la independencia de determinados puestos, o la realización de auditorías por empresas privadas sólo va a servir para aumentar el déficit del propio Ayuntamiento.
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Quizá, nunca como ahora, los ciudadanos, organizaciones, partidos políticos, e incluso gobiernos, demandan tal cantidad de auditorías, que las firmas privadas se encuentran de plácemes no obstante que la sociedad global pareciera encontrarse al borde del precipicio. Y efectivamente las soluciones no se encuentran en ninguna parte, pero éste espacio nos brinda la oportunidad de intentar develar (de ir quitando los velos que ocultan) nuestra realidad. Por ello me permito poner en este espacio de debate sino existe contradicción en el pensamiento de Graciela García, dado que por una parte afirma «lo que sí puede hacerse es desechar las propuestas que, directamente, y sobre la base de argumentos de carácter técnico, no puede funcionar». Y la otra, «puede perfectamente realizarse (…) con arreglo a las normas técnicas generalmente aceptadas en la profesión a nivel mundial». Luego, ¿técnica si o no?
La crisis global pasa necesariamente con la crisis de los organismos de fiscalización, y por ende, la auditoría. Véase la joya que expresó César Ferrer, socio de KPMG y miembro del consejo directivo del ICJCE, además de representante del mismo en el grupo de trabajo de ética de la Fedération des Experts Comptables Européens, al afirmar que «históricamente las firmas de auditoría eran cajas negras, a partir de ahora lo seremos lo menos posible» (revista Auditores, núm. 15, mayo 2011, pp. 13-14). Pues sí éstos son los «expertos» que repiten una y otra vez las NORMAS TÉCNICAS GENERALMENTE ACEPTADAS EN LA PROFESIÓN A NIVEL MUNDIAL ¡Por favor! vemos la magnitud de la crisis y no somos capaces de cuestionar o reflexionar sobre el carácter técnico de la auditoría, sobre su pretendida independencia y objetividad. Porque finalmente, la historia de la auditoría hasta nuestros días, ha sido una auditoría plegada al interés político. Pero no eximamos a los Órganos de Fiscalización de su responsabilidad. En fin, el comentario da para mucho, pero seguiremos intentando construir una nueva visión aunque los ortodoxos lo ignoren o tachen de poco profesional. De todas formas un saludo fraternal a Graciela.
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Estimado Mario Alberto:
No aprecio ninguna contradicción, la frase «puede perfectamente realizarse….a nivel mundial» resume precisamente la tesis que trato de rebatir, forma parte de la propuesta que entiendo debe desecharse.
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La paradoja de la contradicción en la auditoría
A Graciela García
Se dice que la paradoja sirve para revelar la complejidad de la realidad y en ocasiones demuestra las limitaciones de la herramienta conceptual, en nuestro caso, una auditoría que se encuentra en contradicción. En principio, la noción de contradicción resulta una idea o término extraño en el pensamiento, o sea tema en la fiscalización; no obstante en la ciencia, lógica y filosofía se ha convertido en principio clásico, y ha derivado en corrientes o escuelas que forman parte del desarrollo de las ideas en la sociedad. Sin embargo, la historia de la auditoría ha estado determinada por la uniformidad, y su principio ha sido la ‘aceptación general’. De tal forma que resulta inconcebible pensar en la auditoría, sin sus normas, mismas que han sido producto de la aprobación general de instituciones y organizaciones profesionales para garantizar su práctica en un marco de independencia como su elemento fundamental. Por ello se ha derivado su legitimidad, en tanto se ajuste o cumpla con las normas, procedimientos, código de ética y nuevas disposiciones regulatorias. Luego, sí todo está articulado, conectado y justificado con la finalidad de lograr una mayor eficiencia y mejoría en la administración pública o privada. Cómo puede ser esto verdadero si, César Ferrer, socio de KPMG y miembro del consejo directivo del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España, afirma que «históricamente las firmas de auditoría eran cajas negras» (revista Auditores, núm. 15, mayo 2011, p. 14), o, Ángel González-Malaxetxebarria, especialista internacional de auditoría, manifiesta «La auditoría ha dejado de ser un negocio de auditores» (revista Auditoría Pública, núm. 54, julio 2011, p. 9), si ha negado la transparencia, objetividad e imparcialidad en el mismo tiempo y en el mismo sentido que pregonaba que su práctica otorgaba certidumbre a la sociedad.
En tiempo no muy lejano las declaraciones anteriores hubieran sido impensables, y sin duda, los expertos en comento las han expresado con la mejor de las intenciones, en señalar el cambio que está ocurriendo en el mundo de la auditoría, pero su discurso es circular, vuelven a lo mismo, por ejemplo en la citada referencia, Ángel dice «un médico, un ingeniero o un abogado pueden dirigir perfectamente una institución de control» luego en correspondencia, un contable ‘puede’ dirigir una clínica de ginecología, construir un edificio, o un departamento jurídico, sí como afirma Ángel tienen la «capacidad de rodearse de técnicos competentes». Tal como el Banco Mundial que solicitó sus servicios de especialista competente en los problemas de la deuda internacional y en programas de fortalecimiento en los órganos de control, y ahora sabemos entre otras cuestiones porque el Banco Mundial sigue dando palos de ciego.
Sin duda, estamos ante un nuevo horizonte que atisba el por-venir de una Nueva Auditoría, sin embargo, el advenimiento se obstaculiza si continúan repitiéndose los dogmas de: la validez de las normas de auditoría, que rijan la actuación del auditor, y que la auditoría sea técnica. Toda una visión introyectada en la conciencia del auditor y en la colectividad, que ha inducido a la ‘normalización’, esto es, un sistema de ideas o una forma de pensar que ha eliminado la percepción de la contradicción. Por lo que la crítica a la auditoría se ha situado en un mundo paralelo pero que no toca al mundo de la auditoría jamás. Dado que la auditoría se ha construido más con base en lo ideal que en la demostración, una práctica más próxima a lo imaginario que a su determinación conceptual, ocasionando que los auditores anden perdidos en la auditoría del nunca jamás.
Nunca jamás cajas negras, nunca jamás privilegiar el lucro sobre el interés público y social, y otros tantos nunca jamás. De tal suerte o desgracia que si alguien desea salir de esta auditoría deberá dejar en el archivo muerto la concepción del nunca jamás la crítica y la reflexión, y deberá dejar volar su imaginación y pensamiento hasta un nuevo amancecer.
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Estimada Graciela:
He intentado responderte en este mismo sitio pero ante su dificultad, espero que en el mundo de la libertad digital aparezca por ahí, te lo dedico con afecto y respeto. Saludos.
Mg
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