Terminó el viernes pasado el VIII Congreso Nacional de Auditoría del Sector Público, que ha sido todo un éxito, con cerca de 500 asistentes procedentes de todos los niveles de la gestión y del control en el sector público. El Instituto Nacional de Administración Pública fue la sede principal donde el histórico gran hemiciclo del colegio de médicos sustituyó las antiguas disecciones anatómicas por el análisis de un tema monográfico que provoca grandes dolores de cabeza: los contratos públicos. 

El primer debate plenario tenia como tema la mejora de la gestión pública y la nueva ley de contratos y fue moderada por el Interventor y Auditor del Estado, Mario Garcés Sanagustín, que presentó a los ponentes, José María Gimeno Feliu, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y a Helena Ancos Franco, directora de Ansari Innovación Social.

Gimeno Feliú reconoció que desde la publicación de la Ley hay un importante “ruido de fondo” que cuestiona la oportunidad de la norma argumentando que supone trabas “innecesarias” que complican determinados proyectos o actuaciones estratégicas en la medida en que elimina “flexibilidad” para comprar directamente. La transparencia en la contratación pública no es burocracia innecesaria. Aun así, ciertos grupos pretenden volver al “punto de partida” caracterizado por la libertad de contratar a través de la técnica del contrato menor olvidando el mandato constitucional de la eficiencia.

En su opinión, la contratación pública “no puede ser simplificada” (como pretenden algunos, con cierta nostalgia de situaciones de otros tiempos donde la adjudicación directa de contratos era la regla general), a una mera capacidad de gasto de libre decisión por quien gestiona esos recursos públicos, argumentando que la transparencia o la concurrencia derivada de la misma son reglas burocráticas innecesarias”.

Gimeno Feliú: “debemos aprovechar la oportunidad que ha dado la nueva Ley de contratos públicos para avanzar en una efectiva cultura de la transparencia».

Helena Ancos Franco, directora de Ansari Innovación Social, presentó una interesante conferencia sobre los Pactos de Integridad. Se trata de una herramienta poco conocida, para mejorar la transparencia, la participación de la sociedad civil y por tanto para prevenir la corrupción en la contratación pública. Mediante ella, una organización social supervisa y controla la integridad y la posterior ejecución de un contrato público. Se involucra a un observador independiente para el seguimiento de la adjudicación y, sobre todo, de la ejecución del contrato. Con ello se ofrece una garantía adicional a los controles de la administración y se mejora la rendición de cuentas pública.

No faltará quien tache esta supervisión por las ONGs de inaceptable en un Estado de derecho del primer mundo, con una justicia independiente y una Administración madura. Conviene recordar que el Pacto de Integridad es una herramienta que creó Transparencia Internacional para países con problemas de corrupción y actualmente la Unión Europea promueve su uso en la gestión de los fondos europeos de cohesión.

Así, permite garantizar que los objetivos económicos, sociales y medioambientales marcados en el objeto del contrato se cumplen realmente. Pensemos en los controles a la calidad de los servicios y las condiciones laborales donde juegan un papel clave en cuanto a la vigilancia del cumplimiento de estas cláusulas. Los representantes políticos, de esta manera, involucran (y comprometen , dirán algunos) a las organizaciones sociales en el cumplimiento de los contratos públicos.

El primer Pacto de Integridad que se suscribió en España ha sido fruto de la colaboración entre el Ayuntamiento de Madrid con Transparencia Internacional España para el contrato de atención a la ciudadanía en el servicio de Linea Madrid.

La menor es la mayor preocupación

Un interesante panel moderado por Ulpiano Villanueva, Director Técnico de Gabinete del Consello de Contas de Galicia, analizó los “Controles sobre el fraccionamiento ilícito en contratos menores”. Allí, Jorge Castejón González, Director de la Oficina Nacional de Auditoría (ONA) pasando revista a las modificaciones regulatorias de la reciente Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y sus efectos sobre el fraccionamiento, sus problemas de detección así como las diversas interpretaciones.

Unos días antes, la ONA había divulgado la interesantísima Guía para la descripción del sistema de control interno (descargar en pdf) en el marco de mejora de los procedimientos de auditoría. Entre sus objetivos declarados busca favorecer la existencia de unas condiciones previas al tiempo del inicio del trabajo que supongan “la realización de una auditoría más organizada y un mejor entendimiento entre el auditor y el auditado”. No queremos dejar pasar la ocasión para agradecer estos documentos tan útiles para los planes de control del resto de las AAPP. Pero volvamos a la contratación.

La nueva Ley intenta poner cerco al uso fraudulento de la contratación menor introduciendo algunas previsiones como el requerimiento de una motivación de la necesidad del contrato, la justificación en el expediente de “que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación (…)” o incorporando la publicidad obligatoria de los contratos menores. Pero sobre todo, poniendo limites a la contratación menor con un mismo adjudicatario, que está siendo el mayor quebradero de cabeza de los gestores.  Gimeno Feliú, en el panel inaugural, había mencionado algunas experiencias arriesgadas (así, considerar unidad funcional cada proyecto de investigación en las universidades).

Castejón, terminó su disertación con las siguientes cuestiones abiertas:

• ¿está en riesgo el futuro de los contratos menores? ¿cómo se conjuga la nueva regulación del contrato menor con el sistema de anticipo de caja fija u otros similares? ¿es compatible el requerimiento de justificación con la operativa?
• ¿es tan relevante la contratación menor como para focalizar los controles hacia esta forma de contratación en detrimento de otras? ¿qué tipo de controles son más eficientes para analizar la contratación menor dada sus características?
• ¿es la posibilidad de fraccionamiento la infracción más significativa que deberá verificarse? ¿qué consecuencias tiene la detección de fraccionamiento ilícito?
• ¿qué implicaciones puede tener incumplir la limitación de adjudicación desde el punto de vista penal? ¿se sabe qué es un fraccionamiento ilícito dada la diferente interpretación jurídica de los órganos consultivos?

La contratación dinámica como solución

Rodrigo Cebrián Ruiz, Jefe del Servicio de Control Financiero de Fondos Comunitarios de la Intervención General de la Junta de Castilla y León, expuso su comunicación “Hacia un nuevo enfoque en la contratación” donde, al igual que el resto de los ponentes, reconoció las grandes dificultades de los gestores para hacer frente a una contratación compleja y jurídicamente insegura.

La posibilidad de adjudicar de forma directa el contrato unido a la más que habitual dificultad de culminar la tramitación de un expediente de contratación pública en un plazo razonable ha derivado en una más que frecuente utilización de esta modalidad contractual por parte de los gestores públicos. Siendo todo ello cierto, parece haberse traslado a los responsables de los contratos públicos una complejidad y una inseguridad jurídica tan problemática como innecesaria.

Rodrigo Cebrián: «los sistemas dinámicos irán resolviendo la abundancia actual de contratos menores».

Puestas de manifiesto las anteriores circunstancias propuso un nuevo enfoque en la contratación menor, sin dejar de considerar que se trata de una modalidad de contratación directa y que la propuesta no puede ir en detrimento del cumplimiento de los principios básicos de transparencia e integridad.

Apuntó las soluciones que ofrece el propio texto legal, con la adecuada planificación a través del procedimiento Abierto Simplificado (159.6) y toda la racionalización de la contratación, haciendo especial hincapié a los sistemas dinámicos, que deberían ir resolviendo la abundancia actual de contratos menores.

Los sistemas dinámicos son sistemas abiertos, donde siempre es posible la incorporación de nuevas empresas. Es una licitación sencilla. Al ya estar definidos en el sistema los criterios de adjudicación y haberse controlado la capacidad y solvencia de las empresas participantes solo queda pedir su oferta concreta para la necesidad que ha surgido. Esto supone que en menos de quince días desde que surja la necesidad el contrato puede estar adjudicado.

Javier García, auditor interno de la Universidad de Castilla La Mancha, apuntó, en este sentido, las dificultades del control de contratos públicos en las Universidades públicas debido, principalmente a la dualidad de personal propia de estas instituciones que obliga a coordinar profesionales de la gestión económica (PAS) con profesionales de la docencia y la investigación (PDI) para conseguir la eficiencia en la contratación en términos de calidad y rapidez necesaria para completar con éxito los proyectos de investigación.

Tras relatar la situación en la que se encuentran los controles internos de las universidades públicas y los principales puntos de control del procedimiento de contratación, Javier se aventuró en los tres temas candentes de la contratación pública actual en la universidades públicas españolas, como son: la contratación menor para la investigación introducida por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 como modificación de la LCSP, las adquisiciones de material bibliográfico de carácter científico por parte de las bibliotecas universitarias y la contratación electrónica como reto de control de primer orden que se deberá afrontar por los controles internos de estas instituciones como consecuencia de un inevitable cambio de paradigma obligado.

Mañana seguimos.

La Revista El consultor estuvo presente en el congreso junto a sus mejores autores, entregando a los asistentes sus dos Especiales de la Colección Intervención Local sobre Control Interno: un hito en la Administración Local, coordinado por José María Ruiz (en la foto, al café)  y el Ciclo Presupuestario: Luz a las dificultades prácticas coordinado por Beatriz Vigo.