El caso de las obras del cementerio

La responsabilidad contable, tal como está concebida en nuestra legislación y en la jurisprudencia emanada de la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, exige una serie de requisitos, que ya hemos tratado en esta bitácora:

a) que se hayan producido acciones u omisiones ligadas a una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;

b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias deban tener el correspondiente reflejo contable;

c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;

d) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y

e) que entre dicha conducta y el menoscabo producido exista relación de causalidad.

En la responsabilidad por alcance, que es el saldo deudor injustificado de una cuenta nos encontramos, en términos generales, con la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Para comprender el verdadero significado del alcance, hoy presentamos la Sentencia de 15 de marzo de 2010, de la sala de justicia del Tribunal de Cuentas de España, que fue dictada en apelación frente a la sentencia de 30 de diciembre de 2008, fallada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Dª. Ana María Pérez Tórtola, que declaraba responsable contable directo al Alcalde del municipio de Zahínos (Badajoz).

El asunto surgió como consecuencia de la revocación de una subvención otorgada por el INEM al Ayuntamiento para la realización de unas obras, alegando que la causa de este perjuicio económico era el impago de varias mensualidades de cuotas sociales, pese a que el Ayuntamiento había recibido previamente del INEM los fondos destinados tanto al pago de las nóminas como de las cotizaciones sociales, destinándose dichas cantidades al pago de otros gastos de la Corporación.

El Tribunal entiende que aunque la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, no da lugar a un supuesto de alcance. Sin embargo, se trata de una interesante sentencia que todo gestor público debería conocer, sobre todo si administra subvenciones.

El desastre

Durante el año 2000 le fue concedida al Ayuntamiento de Zahínos de Badajoz una subvención de 328.032 euros por parte del INEM, para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de la obra de interés general y social “Adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

En 2001 se inició el procedimiento de reintegro de la referida subvención, al haber transcurrido el plazo legalmente establecido para la justificación del gasto realizado, otorgando a la Corporación un nuevo plazo de quince días para el reintegro de dicho importe o para que, en su caso, presentara los documentos que se le requerían o formulase las alegaciones oportunas.

Transcurrido el citado plazo, y no realizando actuación alguna la Corporación, la Dirección Provincial del INEM dictó resolución acordando el reintegro de la subvención en 2002, que fue notificada a la Corporación, siendo recurrida en alzada y desestimado el recurso en 2003, al haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente establecido.

El reintegro de dicha subvención se realizó a través de retenciones en las entregas a cuenta de la participación que el Ayuntamiento tiene en los tributos del Estado. La devolución tuvo su origen en el impago de las cotizaciones sociales ante el abono de otros gastos de la Corporación ordenados por el Alcalde y, en consecuencia, no se pudo justificar su pago en plazo.

Para la Consejera que juzgó el asunto en primera instancia, “la devolución de la subvención supone para el Ayuntamiento la pérdida de una cantidad a la que tenía derecho (razón por la que dicha ayuda se le concedió en su momento). Ello implica un menoscabo en el patrimonio municipal, al que se ha privado de una suma de dinero que, habiendo ingresado en el mismo legítimamente, se tuvo que detraer de éste como consecuencia de una gestión irregular”.

En consecuencia, la Consejera Pérez Tórtola procedió a declarar, en primera instancia, la existencia de un menoscabo en los fondos públicos de la Corporación, al haberse reintegrado por el Ayuntamiento, por incumplimiento de los requisitos legalmente previstos, la subvención percibida para la contratación de trabajadores desempleados para la obra adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

Enriquecimiento injusto

Por el contrario, la Sala que enjuicia la apelación entiende que “en caso de realizarse ese reintegro al Ayuntamiento se produciría un enriquecimiento injusto para el sistema de administraciones públicas, toda vez que al I.N.E.M. ya le ha sido reintegrado el importe de dicha subvención y las obras para las que la subvención fue concedida fueron efectivamente realizadas, motivo por el cual no puede apreciarse daño alguno en los fondos públicos”.

Sin embargo, la obra subvencionada fue efectivamente realizada por lo que “en ningún caso se cuestiona la posible existencia de un saldo deudor injustificado en los fondos municipales que se destinaron a sufragar la obra”.

En definitiva, esa falta de pago de las cotizaciones sociales produjo un perjuicio perfectamente cuantificado en la Hacienda municipal pero, como ha tenido oportunidad de reiterar el Tribunal de Cuentas en numerosas ocasiones y recuerda esta sentencia: “no todo daño en los fondos públicos da lugar al nacimiento, necesariamente, de responsabilidad contable. Y, en la presente controversia, no entendemos que se produzcan las circunstancias que la legislación propia del Tribunal contempla para el nacimiento de un alcance”.

Así, el art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas establece que debe entenderse por alcance “el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”. Pues bien, en el presente caso no se detecta la existencia de ningún tipo de saldo deudor no justificado. De hecho, lo que ocurrió fue que el Ayuntamiento obtuvo, eso sí, una sensible disminución de los ingresos del Estado a lo largo de varios ejercicios, hasta la total satisfacción de lo debido, como consecuencia de la revocación de la subvención. Pero una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente, y otra cosa que esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, dé lugar a un supuesto de alcance”.

En definitiva, la finalidad última para la que se otorgó la subvención fue cumplida, en la medida en que se pagaron los costes salariales de trabajadores desempleados que se contrataron para la ejecución de la obra (determinadas cuotas de la seguridad social con aplazamiento y pago fraccionado) “pero se trata de un incumplimiento meramente formal”.

En consecuencia, considera la Sala de Justicia que no se ha ocasionado saldo deudor injustificado alguno en los fondos del Ayuntamiento por lo que procede revocar, en este punto la declaración de alcance efectuada en primera instancia.

La sentencia incluye un interesante aviso para navegantes: No consta acreditado en autos que los servicios municipales competentes pusiesen en conocimiento del apelante la necesidad de ordenar los pagos de las cotizaciones sociales en las mensualidades en las que dichos pagos fueron desatendidos.

Publicado en LegalToday.com

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Antonio Arias Rodriguez

Síndico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

4 thoughts on “El caso de las obras del cementerio”

  1. Otro caso mas de impunidad de la gestión anómala. No hay responsabilidad penal por el principio de intervención mínima del derecho penal. No hay prevaricación porque tan grave delito requiere una infracción grosera y a sabiendas. No hay “alcance” porque no hubo perjuicio para los fondos públicos ya que la tropelía se acabó remediando mediante “cómodos plazos sucesivos”. No hay responsabilidad disciplinaria del Alcalde porque “no se va a sancionar a sí mismo”. No se va a exigir responsabilidad patrimonial por el Ayuntamiento al Alcalde porque éste tiene la llave competencial para exigirla. No existe responsabilidad política porque el Alcalde esgrime todos esas decisiones absolviéndole a los concejales de la oposición. No existe responsabilidad ante los medios de comunicación porque al ciudadano le aburre los purismos de responsabilidad contable, alcances y cuentas.. ¿ Y luego con qué cara el Ayuntamiento embarga a una anciana por no pagar la tasa de basuras, o sanciona por mal aparcamiento, o exige a un ciudadano que pague una señal de tráfico que dobló por error?.
    O una de dos: o el Tribunal de Cuentas es discípulo de Unamuno y le gusta la papiroflexia para jugar con conceptos y zarandajas, o bien es una institución inútil y totalmente prescindible.
    Bien estaría que el propio Tribunal de Cuentas a la vista de su actuación y “manga ancha” examinase si está ocasionando perjuicio a los fondos públicos al tolerar tanta impunidad contable. Como siempre, “mucho ruido y pocas nueces”. Gracias Antonio por este bonito ejemplo que contribuye a robustecer nuestro desencanto.

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  2. Item más, siguiendo la opinión de Sevach, a mí la argumentación de la sentencia de instancia me parece irreprochable: el reintegro de la subvención supone un perjuicio para el patrimonio municipal, pero nunca es tarde para aprender. El análisis del elemento subjetivo se debe extender en virtud del ‘principio de universalidad patrimonial pública’ declarado por el Tribunal de Cuentas al conjunto de las Haciendas Públicas (¿españolas, europeas, mundiales?). La existencia de saldo deudor injustificado me causa más dudas, pues no se si hace referencia a que no existe saldo deudor cuando la deuda, perdón, el ‘no ingreso’, se devuelve mediante compensación de otros cobros, en virtud del nuevo ‘principio de compensación de ingresos y no ingresos’; o si la cuestión es la falta de no justificación porque efectivamente está justificada la devolución del no ingreso porque no se justificó la subvención por culpa de la falta de justificantes.

    Bueno, aquí ya me he perdido. Habrá que seguir estudiando la jurisprudencia contable para entender porque los perjuicios a los patrimonios de las Administraciones Públicas causados por actuaciones negligentes graves de los funcionarios públicos no causan responsabilidad contable.

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  3. El tratamiento que en el Derecho español se da a la responsabilidad civil extracontractual de las autoridades y los empleados públicos por los daños ocasionados en el ejercicio de sus funciones constituye, a primera vista, un desconcertante rompecabezas. De acuerdo con la legislación estatal básica, sólo la Administración a cuyo servicio actúan responde frente a los terceros perjudicados, y sólo ella puede —más aún, debe— exigirles responsabilidad civil por tales daños, aunque en la realidad prácticamente nunca les ha reclamado el resarcimiento. Esta praxis contrasta con el hecho de que la Administración sí suele exigir a sus agentes una peculiar responsabilidad civil regulada en la legislación contable. Todo lo cual es discordante con la regulación establecida en el Código penal para el caso de que los hechos constituyan delito, pues aquí las víctimas pueden reclamar directamente contra los agentes y subsidiariamente contra la Administración. Tras analizar los costes y los beneficios sociales de las posibles soluciones, se llega a la conclusión de que los servidores públicos sólo deberían responder civilmente por los daños causados al ejercer sus funciones cuando los hayan provocado de manera dolosa o cuando probablemente hayan obtenido algún beneficio derivado de los mismos.

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