Universidades y convenios de colaboración

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El Tribunal de Cuentas, en su sesión de 24 de junio de 2010, aprobó el informe de fiscalización de los convenios de colaboración generadores de gastos suscritos a partir del año 2005 por órganos del Ministerio de Medio Ambiente (MMA) con entidades públicas y con personas físicas o jurídicas privadas,

El informe estudió la adecuación legal de los citados convenios, en sus elementos subjetivos, objetivos y formales, así como la tramitación del expediente administrativo, desde la fase de proyecto (informes, autorizaciones, aprobaciones, etc.) hasta la fase de ejecución, donde examinó los mecanismos de seguimiento, la ejecución de los compromisos asumidos y su acreditación mediante la comprobación material de los resultados y la justificación del gasto. 

La actuación fiscalizadora se ha realizado desde la perspectiva de la Administración General del Estado (AGE), tomándose en consideración la gestión de sus órganos y, consecuentemente, las normas que afectan a la misma. No obstante, ha analizado también los convenios a la luz de la normativa aplicable a las entidades territoriales con las que se han sucrito, en especial a las CCAA y a los entes locales.

SUJETO SUSCRIPTOR

2004

2005

Total

ENTIDADES AGE

3

2

5

CCAA 

EELL

UNIVERSIDADES

ENT. PRIVADAS

13

5

10

13

16

10

11

12

29

15

21

25

TOTAL

44

51

95

A continuación presentamos las conclusiones del apartado referido a las Universidades públicas.

Universidades públicas

En relación con los convenios celebrados entre el MMA y las Universidades Públicas, obtenemos la siguiente radiografía:

1. Frente a la heterogeneidad que caracteriza a los convenios suscritos con otras entidades, los celebrados con las universidades públicas mantienen entre sí una homogeneidad, derivada tanto de los sujetos con los que se establece la relación, como del entramado del negocio jurídico, que responde al compromiso, por parte de las universidades, de realizar unos trabajos para su posterior entrega al MMA, el cual satisface, como contraprestación, la cantidad acordada, de forma que lo que subyace en la relación convenida es un intercambio patrimonial, análogo a cualquier relación contractual. Pese a ello, estos negocios jurídicos podían ser encauzados por la vía convencional al no rebasar las cuantías establecidas en los arts. 135.1, 177.2 y 203.2 del TRLCAP, a los que se remite el art. 3.1.c del mismo.

2. En términos generales, la estructura de los convenios responde a un esquema conforme al cual se recogen el objeto, los trabajos a realizar por la universidad firmante y el presupuesto, que expresa la cantidad a satisfacer por el MMA. Asimismo, se contemplan previsiones sobre la utilización de los resultados, que quedan a disposición del MMA, sin perjuicio de los derechos de los autores en orden a su publicación. De otra parte, la mayoría de los convenios son desarrollo de lo establecido en los convenios marco previamente suscritos con las diferentes universidades.

3. Desde una perspectiva material, estos convenios se corresponden con el objeto de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, si bien, por su cuantía, los negocios podían ser encauzados por la vía convencional. El objeto, salvo alguna excepción (MMA 87), guarda correspondencia con las materias definidas en los convenios marco, así como con los objetivos de intervención a corto y a medio plazo que se incluyen como anexos de estos convenios. Por su parte, los trabajos a realizar están definidos con bastante precisión en el clausulado de los convenios o en anejos a éstos.

4. Existen diferencias notables en cuanto al método aplicado para determinar la aportación de la AGE, de modo que, en algunas ocasiones, se fija de forma global y a tanto alzado, mientras que en otros casos el presupuesto aparece con un nivel variable de desglose, ya sea mediante la asignación de importes parciales a las distintas actuaciones, ya mediante la desagregación por conceptos de gasto. En ocasiones, se adicionan partidas en concepto de recargo, de distinto significado e importancia cuantitativa, por aplicación de la normativa interna de algunas universidades.

Por lo general, en los casos en que la aportación se fija a tanto alzado, no consta cómo se obtiene el importe, al no definirse aspectos tales como el perfil técnico del personal que ha de desarrollar los trabajos y el tiempo de dedicación previsto, ni utilizarse tarifas o referencias a valores de mercado. Aun cuando en ninguno de los convenios sea directamente aplicable la legislación de contratos, si se pretende que la aportación del MMA no rebase el valor de mercado de los bienes o servicios convenidos, la valoración debería responder a una estructura de costes basada en precios unitarios o en honorarios por tarifas, pudiendo fijarse a tanto alzado solo si no fuera posible o conveniente la descomposición.

En los casos en los que el presupuesto está basado en precios descompuestos según la modalidad de gasto o en un sistema mixto, parte por conceptos de gasto y parte por subproyectos, el procedimiento es más apropiado a efectos de lograr una estimación razonable del presupuesto, si bien dentro de este método existen variantes, que no siempre ofrecen el mismo grado de garantía en orden a la adecuación del importe de la aportación del MMA.

De otra parte, las comprobaciones realizadas muestran que en varios convenios, junto a las cantidades correspondientes a los conceptos de gasto o a los importes de las distintas actividades, se incluyen partidas en concepto de recargos o cánones. Ahora bien, el canon en cuestión no es un concepto de coste sino de distribución de los recursos generados, con efectos internos, y no puede vincular a la AGE a la hora de convenir el importe de su aportación.

5. En su vertiente formal, el contenido de los convenios se acomoda a lo establecido en el art. 88 de la LRJ-PAC y también se hace mención a los extremos contemplados en el art. 6.2 de la misma ley, si bien han podido observarse deficiencias tales como la falta de mención de las causas de extinción distintas del transcurso del plazo de vigencia y la forma de terminar, en estos casos, las actuaciones en curso de ejecución; y la existencia de cláusulas, relativas a este último aspecto, donde se efectúan remisiones vacías de contenido. La estructura formal de los convenios se acomoda a lo que determina la Orden comunicada de 8 de febrero de 2002 y, en cuanto a su contenido, por lo general se ajustan a las previsiones recogidas en los convenios marco que desarrollan, aunque en ocasiones se apartan parcialmente de dichas previsiones, al omitirse la regulación de algunos aspectos.

6. Por regla general se cumplen los trámites establecidos para la suscripción. No obstante, hay que señalar que, al no haber seguido el MMA el criterio de aplicar a estos convenios la normativa que rige para los celebrados con las CCAA, se han omitido los trámites específicos que para éstos exigen los correspondientes preceptos de la LRJ-PAC y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, tales como la autorización de la Comisión Delegada de Política Autonómica, la publicación en el BOE, la comunicación al Senado y la inscripción en el Registro General de Convenios. En muchos expedientes falta asimismo la memoria justificativa que debe acompañarse al proyecto de convenio.

7. No consta en ninguno de los expedientes que se haya promovido concurrencia para seleccionar a la universidad con la que se había de suscribir el convenio, pese a que, al corresponder el objeto al de las consultorías o asistencias, debería haberse extremado el celo para respetar el principio de igualdad y para justificar la elección de una determinada universidad y no de otra o, incluso, de un centro no universitario de investigación. A este respecto, la justificación de la solvencia científica de la universidad suscriptora, que suele figurar en las memorias justificativas o en la parte expositiva de los instrumentos de formalización, no es suficiente, pues tal justificación no implica que no existan otras universidades o centros no universitarios de investigación con superior cualificación o que, en caso de igualdad, ofrezcan mejores condiciones. Por tanto, a falta de justificación de la elección directa de una determinada universidad, debe considerarse que no se respeta el principio de igualdad al que se remite el art. 3.2 del TRLCAP.

8. Con una única excepción, la imputación presupuestaria ha sido realizada al capítulo 6, de inversiones reales, del presupuesto del MMA, pese a que, en su mayor parte, los estudios, asistencias y trabajos de investigación realizados no reúnen las condiciones necesarias para ello, pues no son susceptibles de producir sus efectos en varios ejercicios, requisito exigible para tal imputación presupuestaria.

9. Tan sólo en 10 de los 21 convenios fiscalizados se crea un órgano mixto de seguimiento y control, si bien en nueve de aquéllos en los que el establecimiento de tal órgano no está contemplado, figura tal previsión en los acuerdos marco suscritos con las diferentes universidades, aunque, en estos casos, las funciones de los referidos órganos se ciñen al seguimiento del convenio marco. En los supuestos en que los convenios de desarrollo prevén la existencia de órganos de este tipo, sus funciones quedan restringidas a la resolución de los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan presentarse durante la ejecución, siendo excepcional que tengan encomendadas otras funciones. Los convenios no incluyen reglas sobre el funcionamiento de estos órganos, aludiendo a lo sumo a la periodicidad de sus reuniones. De las actas consultadas se desprende que los mismos han cumplido las funciones que tienen asignadas, sin perjuicio de que la información contenida en aquéllas no sea suficiente para realizar una valoración fiable de las actuaciones.

10. La ejecución de los trabajos está suficientemente acreditada, constando en el expediente, entre otros documentos, los correspondientes certificados de conformidad. No obstante, y con independencia de ello, las comprobaciones realizadas han puesto de manifiesto la existencia de algunas incidencias dignas de mención, como son: el retraso en la ejecución de los trabajos, que en ocasiones se deriva de la inviabilidad de su finalización en el breve plazo previsto; los ajustes contables aplicados a algunos compromisos no cumplidos en plazo, con el fin de imputarlos al ejercicio siguiente; la existencia de discrepancias entre las actividades certificadas y lo expresado en las actas del órgano de seguimiento; y la sustitución, no prevista en el convenio, de algunas actuaciones previstas por otras que no figuraban en el texto de aquél, decidida por el órgano de seguimiento, al que no se le había conferido ninguna facultad para actuar en este sentido.

11. En relación con el régimen de pagos, se aprecia una gran heterogeneidad, pese a la similitud del objeto de los convenios. En algunos casos, se comprueba el incumplimiento de la regla del “servicio hecho”, al anticiparse pagos sin contraprestación. También es frecuente que el régimen de pagos no se acomode a la ejecución real del convenio.

Plural: 2 comentarios en “Universidades y convenios de colaboración”

  1. En cuatro líneas quiero agradecer el análisis exhaustivo y de calado que Antonio ha realizado del referenciado Informe del Tribunal de Cuentas. Su aportación puntual y rigurosa al análisis de la labor de fiscalización de este Tribunal nos resulta de gran utilidad, y nos aporta una visión clara de cómo interpreta la realidad de la gestión pública este órgano constitucional. Enhorabuena, una vez más, por tu presencia técnica y afectiva.

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