Financiación electoral y rendición de cuentas

Un comentario

La Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, ante las posibles modificaciones legislativas del Régimen Electoral General, había pedido al Tribunal de Cuentas, el 14 de abril pasado, “las propuestas de modificación en materia de financiación electoral que se derivan de su Informe de Fiscalización de las contabilidades electorales de las elecciones a las Cortes Generales de 9 de marzo de 2008.”

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, el 24 de junio pasado, remitir al Congreso de los Diputados, atendiendo a esa solicitud, las siguientes propuestas “efectuadas exclusivamente desde una perspectiva de control, teniendo en cuenta la función fiscalizadora que el Tribunal de Cuentas tiene atribuida, y con la única pretensión de que el ejercicio de esta función quede reforzado y responda a los objetivos previstos”.

Las propuestas formuladas se fundamentan en las cuestiones electorales señalas en la Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los partidos políticos, aprobada por el Pleno en 2001, y en la actualización de las observaciones reflejadas en los Informes de fiscalización aprobados por el Tribunal de Cuentas.

Se trata de quince propuestas agrupadas en diez bloques, que presentamos a continuación.

Armonización de la normativa sobre financiación electoral

Sin perjuicio de las competencias electorales atribuidas a las Comunidades Autónomas, el análisis de la normativa electoral autonómica pone de manifiesto significativas divergencias en las cuantías por voto y por escaño de las subvenciones para atender los gastos electorales y en la cuantificación de los límites de gastos, que en un principio no resultan suficientemente explicadas en función de las características específicas de los procesos electorales. La constatación de estas divergencias ha llevado al Tribunal de Cuentas a recomendar reiteradamente en sus informes la armonización de la normativa electoral, tanto de las distintas Comunidades Autónomas entre sí como con la normativa estatal.

Propuesta:

1. El análisis comparativo del bloque de normativa electoral, conformado por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y las distintas Leyes Autonómicas, ofrece significativas diferencias en la regulación de los criterios a aplicar para la cuantificación de las subvenciones de ellas derivadas y de los límites de gastos. Por ello, se considera necesario armonizar, desde el respeto a la distribución competencial, dichas normativas para una mayor homogeneización en la regulación de los distintos procesos electorales y una mayor eficacia del control.

Rendición de cuentas

A efectos del control de la actividad económico-financiera derivada de las elecciones, la normativa electoral vigente establece la obligación de rendir una contabilidad detallada y documentada de sus respectivos ingresos y gastos, presentación sobre la que cabe efectuar las siguientes observaciones:

a)    Respecto a la formaciones obligadas a presentar dicha contabilidad, si bien las restricciones y limitaciones sobre los ingresos y gastos electorales contempladas en la normativa vigente afecta a todas las formaciones políticas que participan en los distintos procesos electorales, la Ley Orgánica sobre el Régimen Electoral General limita la obligación de rendir al Tribunal de Cuentas una contabilidad detallada de los ingresos y gastos electorales a las formaciones que han solicitado anticipo de subvenciones públicas o que han alcanzado los requisitos exigidos para recibir dichas subvenciones en función de los resultados obtenidos.

En virtud de esta previsión legal, no están obligadas a rendir información de su actividad económico-financiera aquellas formaciones políticas que no se encuentran en los citados supuestos, lo que se valora como una restricción a la transparencia y publicidad que debe fundamentar todo proceso electoral.

b)    Respecto al contenido de la contabilidad presentada, según se establece en el artículo 121.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, ésta se ajustará en todo caso a los principios generales contenidos en el vigente Plan General de Contabilidad, situación que se ha visto alterada con la aprobación de la Ley 8/2007 sobre financiación de partidos políticos. Además, el artículo 133 de la citada Ley Orgánica prevé que dicha contabilidad ha de ser detallada y documentada de sus respectivos ingresos y gastos electorales, requisitos que se estima han de ser precisados.

A fin de determinar el contenido de las cuentas a presentar, el Tribunal de Cuentas, con ocasión de la fiscalización de los procesos electorales, ha venido concretando los criterios técnicos para la presentación de la contabilidad electoral, exigiéndose la presentación de un balance de situación y una cuenta de resultados y de un libro Diario, salvo para las formaciones con una concurrencia electoral reducida que, en este caso, se les ha solicitado que remitan relación pormenorizada de los recursos y gastos aplicados a la campaña electoral en concordancia con el menor alcance de la actividad económico-financiera realizada, según un modelo normalizado.

Por lo que se refiere a los principios a que se deberá ajustar la contabilidad, la Ley 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos prevé la elaboración de un Plan específico de cuentas para las formaciones políticas, pendiente en la actualidad de aprobación, que deberá contener el conjunto de fundamentos, principios y conceptos básicos en los que se deberá basar la contabilidad de los partidos políticos, por lo que se estima que la contabilidad electoral se deberá ajustar al Plan específico para los partidos políticos que se apruebe.

c)    Por lo que se refiere a las formaciones políticas que, estando obligadas, no han rendido la contabilidad de las elecciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, el Tribunal viene proponiendo la no adjudicación de la subvención electoral, si bien la no presentación de la contabilidad impide que se pueda comprobar el cumplimiento de los requisitos y límites legales exigidos en cuanto a los ingresos y gastos electorales, eludiéndose de esta forma la fiscalización de la contabilidad por parte del Tribunal de Cuentas, lo que ocasiona una situación discriminatoria para las formaciones que se someten al control establecido legalmente y un quebranto del principio de transparencia de la actividad electoral.

Propuesta:

2. Con objeto de garantizar la transparencia de la financiación de la campaña electoral, se debería contemplar la potestad de solicitar, en función de criterios objetivos, las cuentas de las formaciones políticas que, no estando obligadas a presentarla al no haber obtenido representación, han participado en la campaña electoral a fin de poder comprobar el cumplimiento de los requisitos y limitaciones previstos legalmente.

3. La contabilidad deberá ajustarse a los fundamentos y principios establecidos en el Plan específico de cuentas para las formaciones políticas y deberá permitir el seguimiento cronológico de los recursos utilizados y de los gastos realizados en cada una de las campañas electorales, así como la elaboración de estados financieros que muestren la situación financiera y los resultados de la campaña electoral.

4. Con la finalidad de garantizar la transparencia en los procesos electorales y la no discriminación entre las formaciones políticas, se debería contemplar una sanción a los administradores electorales que incumplan la obligación de rendir cuentas sobre la actividad económico-financiera derivada de la concurrencia de la formación política a las elecciones celebradas.

Adecuación de la financiación pública a los gastos electorales

El artículo 127.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General establece el principio general de que la subvención correspondiente a cada grupo político en ningún caso podrá superar la cifra de gastos declarados justificados por el Tribunal de Cuentas y a su vez, de conformidad con el artículo 131 de la citada ley, ninguna formación política puede realizar gastos electorales que supere el límite de gastos electorales fijado en las disposiciones especiales de cada proceso electoral.

De la aplicación de ambos preceptos, se deduce que la cuantificación de las subvenciones deberá estar directamente relacionada con el límite máximo de gastos autorizado para cada proceso electoral. Sin embargo, en algunos casos la existencia de determinados requisitos adicionales ocasiona que la cuantía fijada para determinar dicho límite quede desvirtuada, resultando un límite de gasto que no ampara la percepción de las subvenciones previstas de acuerdo con los resultados obtenidos.

La falta de correspondencia entre el límite máximo de gastos autorizados y el importe de subvenciones a percibir, en ocasiones superior a aquél, tiene especiales consecuencias en las elecciones locales, en las que el límite máximo de gastos autorizado para las formaciones de reducida implantación es inferior a la subvención a percibir en aquellos casos en los que la formación política no tiene derecho al complemento provincial que se recoge en el artículo 193.2 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General. Esta situación se agrava en aquellas formaciones que participan además en la misma provincia en distintas coaliciones, sin que se pueda acumular los efectos de dicha concurrencia al ser formaciones diferentes, como se deduce del artículo 44 de la citada Ley Orgánica.

Propuesta:

5. Que se proceda a adecuar la situación de las formaciones políticas con reducida implantación territorial, a efectos del cálculo del límite máximo de gastos según lo previsto en el artículo 193.2 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, con el fin de evitar las consecuencias que se derivan para estas formaciones, cuyo reducido límite de gastos, al no alcanzar el complemento provincial, no ampara la percepción de las subvenciones previstas de acuerdo con los resultados obtenidos.

Financiación privada

La actual regulación de la financiación privada a los partidos políticos presenta distintos límites para las donaciones procedentes de una misma persona física o jurídica según se trate de financiación ordinaria (100.000 euros) o electoral (6.010 euros), lo que se convierte, de hecho, en una limitación de alcance formal fácilmente eludible, ya que nada impide que una financiación superior a los límites autorizados para las aportaciones electorales se canalice como financiación privada de la actividad ordinaria y que, posteriormente, pueda ser destinada a la actividad electoral a través de aportaciones del partido.

Por lo que se refiere a la financiación de las personas jurídicas, se considera necesario regular la posible financiación indirecta a través de otras entidades afines a las formaciones políticas, como pueden ser las fundaciones que, además, sean también receptoras de subvenciones públicas para el desarrollo de determinados programas de su actividad. La transparencia en la financiación de los partidos políticos y la eficacia de su control resultaría sensiblemente mitigada si el establecimiento de unos requisitos estrictos para la financiación directa no estuviese acompañado de similares exigencias en la entrega formal de aportaciones a través de estas entidades.

Propuesta:

6. En relación con la financiación privada a las formaciones políticas, y desde la exclusiva perspectiva de la eficacia del control atribuido al Tribunal, se considera necesario uniformar los requisitos exigibles y los límites establecidos para la financiación electoral y para la actividad ordinaria, a fin de evitar que la mayor limitación establecida para la financiación electoral pueda convertirse, en la práctica, en una restricción formal fácilmente eludible.

7. Establecer la prohibición de aportaciones provenientes de fundaciones privadas, asociaciones u otras entidades que reciban subvenciones de las Administraciones Públicas, así como que asuman de forma efectiva gastos de la campaña electoral de las formaciones políticas, y determinar, en caso de incumplimiento, la sanción correspondiente.

Gastos de precampaña

La Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, en su artículo 130,  establece como gastos electorales los que realicen las formaciones políticas desde el día de la convocatoria hasta el de la proclamación de electos, enumerando los diferentes conceptos de gastos. Entre los conceptos señalados figura la propaganda y publicidad directa o indirecta dirigida a promover el voto a las candidaturas, sea cual fuere la forma y el medio que se utilice, actividad que atendiendo a su finalidad deberá realizarse durante el periodo legal establecido para la realización de la campaña electoral al ser este periodo el fijado expresamente para la captación de sufragios, como se dispone en los artículos 50, 51 y 52 de la citada Ley Orgánica.

No obstante, durante el periodo comprendido entre la convocatoria de las elecciones y la iniciación de la campaña electoral, se observa un incremento de las actividades de propaganda y publicidad que, si bien no contemplan la solicitud explícita del voto, están relacionadas con la promoción de la candidatura, y que se conocen como “gastos de precampaña”. Los partidos identifican estos gastos como de funcionamiento ordinario, si bien su intensidad y naturaleza excede ampliamente la actividad desarrollada por la formación política fuera de los periodos electorales. Estos gastos, en ocasiones elevados, carecen de una regulación específica sin que existan límites concretos ni estén determinados los requisitos para su realización.

Propuesta

8. Que se regule la realización de gastos de propaganda y publicidad directa o indirecta, sea cual fuere la forma y el medio que se utilice, efectuados por las formaciones políticas durante el periodo comprendido entre la convocatoria de las elecciones y la iniciación de la campaña electoral, estableciéndose un límite para este tipo de gastos.

Conceptos de gastos electorales

Con motivo de la fiscalización de los gastos electorales de las últimas elecciones celebradas, se ha observado la utilización de medios públicos para desplazamientos de las autoridades públicas, usados por razones de seguridad, así como de otros medios privados, con ocasión de su participación en las campañas electorales.

Si bien el artículo 130 de la LOREG enumera entre los conceptos de gastos electorales los medios de transporte y gastos de desplazamiento de los dirigentes de los partidos, antes de proceder a su enumeración determina que “se consideran gastos electorales los que realicen los partidos”, sin que esté regulado el sistema de imputación de estos otros costes a las campañas electorales, y en concreto en los casos en que los citados desplazamientos puedan coincidir, además, con otros actos institucionales ajenos al proceso electoral.

Teniendo en cuenta que este tipo de gastos puede provocar situaciones no homogéneas en cuanto a los gastos computados a efectos de la comprobación del cumplimiento del límite máximo de gastos entre las formaciones que concurren a las elecciones, se considera conveniente valorar su inclusión como gasto electoral y, en su caso, determinar los requisitos para su consideración.

Propuesta

9. A fin de despejar posibles incertidumbres que se pudieran suscitar desde la perspectiva del control los costes derivados de la utilización de medios públicos para desplazamientos de las autoridades públicas, usados por razones de seguridad, así como de otros medios privados, con ocasión de su participación en las campañas electorales, se estima necesario establecer una regulación específica que determine, en su caso, los requisitos para su consideración como gasto electoral.

Gastos electorales asumidos por terceros

Se ha tenido conocimiento últimamente, a través de procesos judiciales iniciados como consecuencia de diversas denuncias relacionadas con la presunta financiación irregular de los partidos políticos, de la existencia de gastos realizados para la campaña electoral asumidos por terceras personas, de los que no se tiene constancia en la contabilidad electoral presentada ni, por tanto, de la procedencia de su financiación, lo que supone un quebranto del principio de transparencia de la actividad electoral.

Propuesta

10. Que se establezca expresamente la prohibición de que los partidos acepten, directa o indirectamente, que terceras personas asuman de forma efectiva el coste de operaciones aplicables a la campaña electoral y se determinen las sanciones en caso de infracción.

Gastos por envío directo y personal de propaganda electoral

Los gastos por envío directo y personal a los electores de sobres y papeletas electorales o de propaganda y publicidad tienen establecido una subvención específica independiente de la subvención del resto de los gastos electorales, estableciéndose en todos los procesos que los gastos por envíos que no resulten subvencionados estarán incluidos a efectos del cumplimiento del límite máximo de gastos.

La consideración de los gastos por envíos que no resultan subvencionados dentro del límite máximo de gastos ocasiona que las formaciones políticas no puedan prever el importe total resultante del gasto electoral sujeto a dicho límite, debido a que el cumplimiento de los requisitos para optar a la subvención de los gastos por envíos no depende directamente de la formación política sino de los resultados obtenidos, extremo que no puede ser determinado de forma cierta hasta después de celebradas las elecciones, cuyo gasto ya ha sido realizado.

En el caso concreto de las elecciones a Cortes Generales, el derecho a la percepción de esta subvención está condicionado a la obtención de Grupo Parlamentario propio, cuya constitución es acordada por ambas Cámaras en los días posteriores a la sesión constitutiva previo escrito de los integrantes del grupo, requisito que, si bien algunas candidaturas lo cumplen al inicio de la legislatura mediante acuerdos, es fácilmente eludible con posterioridad.

Por otra parte, la ausencia de un límite previo para los gastos de esta naturaleza ha propiciado el incremento de estos gastos, aproximándose al total de la subvención a percibir por cada formación política por este concepto, importe que en muchos casos es muy superior a la subvención por los resultados electorales obtenidos, situación a la que hay que añadirle la dificultad para verificar la remisión personal y directa a cada uno de los electores.

Propuesta:

11. Evaluar la conveniencia de la actividad de los envíos directos y personal a los electores de sobres y papeletas, tal como se realizan en la actualidad, así como la posibilidad de implantar un nuevo procedimiento más acorde con el actual desarrollo de los medios y técnicas de información, que ofrezca mayores garantías en su ejecución y permita reducir los fondos públicos destinados a su financiación.

12. Establecer las garantías necesarias para que la constitución de Grupo Parlamentario no se convierta en un requisito de cumplimiento meramente puntual a los solos efectos de obtener la subvención por los gastos electorales originados por el envío directo y personal a los electores de propaganda y publicidad electoral.

Límite máximo de gastos en caso de concurrencia de procesos electorales

La incertidumbre derivada respecto a la determinación de la cuantía del límite máximo de gastos resultante en el supuesto de coincidencia de dos o más elecciones por sufragio universal directo, según lo previsto en el artículo 131.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, ha dado lugar a la formulación por la Junta Electoral Central del criterio interpretativo recogido en su instrucción de 15 de marzo de 1999 para el caso de coincidencia de elecciones al Parlamento Europeo, elecciones locales y autonómicas celebradas el 13 de junio de 1999, y que fue adaptado a las elecciones locales y autonómicas celebradas el 27 de mayo de 2007, criterio que ha venido aplicando el Tribunal de Cuentas en la fiscalización de las contabilidades electorales.

Propuesta:

13. Adaptar la limitación prevista en el artículo 131.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General  para el caso de coincidencia de dos o más elecciones por sufragio universal directo al criterio establecido por la Junta Electoral Central en las resoluciones emitidas para estos supuestos y aplicado por el Tribunal de Cuentas en las fiscalizaciones realizadas.

Límites de gastos de publicidad exterior y de prensa y radio

La normativa electoral contempla, junto al límite general de gastos electorales, unos sublímites específicos para los gastos de publicidad exterior y de publicidad en la prensa periódica y en las emisoras de radio de titularidad privada, según se prevé en los artículos 55 y 58 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, respectivamente.

No obstante, su aplicación se ve dificultada por la insuficiente identificación legal de los conceptos de gastos a incluir en dichos sublímites. A este respecto, efectuándose una interpretación restrictiva, el gasto comprendería exclusivamente el coste del alquiler y colocación en los soportes publicitarios, en el caso de la publicidad exterior, y el coste de la publicación y emisión, en el supuesto de la publicidad en prensa y radio. Por otro lado, en un sentido amplio, cabría considerar también los costes de edición para ambos tipos de publicidad. Ante esta laguna legal, en los procedimientos fiscalizadores se está aplicando la interpretación más favorable para la formación política dada sus implicaciones en el cumplimiento del límite y, en su caso, su efecto sobre la posible reducción de la subvención a percibir.

Por otra parte, el desarrollo de nuevas tecnologías ha hecho aparecer nuevos soportes publicitarios, como prensa digital o anuncios en páginas electrónicas, que no están recogidos en los conceptos regulados en la normativa electoral actual.

Propuesta:

14. Evaluar las circunstancias que fundamentaron la implantación de este tipo de sublímites y, en el caso de que se estime conveniente su exigencia, determinar los conceptos que integran el gasto de las candidaturas en publicidad exterior y en publicidad en prensa y radio sometidos a un determinado porcentaje sobre el límite máximo de gastos, según se contempla en el artículo 55 y 58 de la LOREG, así como su ampliación a otros soportes publicitarios realizados a través de medios electrónicos.

Régimen sancionador

Con independencia de los delitos e infracciones electorales regulados en el capítulo VIII del Título I de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, cuyo conocimiento y sanción corresponde a la jurisdicción penal y a la Junta Electoral competente, respectivamente, y del régimen sancionador establecido para la actividad ordinaria en la Ley Orgánica 8/2007, el Tribunal viene constatando la necesidad de completar el actual régimen sancionador aplicable a las formaciones políticas.

En este sentido, si bien la normativa electoral establece restricciones en materia de ingresos y gastos electorales, éstas no están acompañadas de una clasificación valorativa de los incumplimientos y de las sanciones a proponer en cada caso, contemplándose únicamente una posible reducción o no adjudicación de la subvención pública que hubiese correspondido percibir a la formación política, sin explicitar los criterios que en cada situación deben ser aplicados.

A este respecto, el Tribunal de Cuentas podrá formular propuesta de reducción o no adjudicación de la subvención, formulación que tiene, por lo tanto, carácter discrecional y para la que no se ofrecen referentes cuantitativos en los que fundamentar la propuesta, vacío legal que ha sido parcialmente paliado en la práctica a través de un Acuerdo del Pleno del Tribunal. En todo caso, el pronunciamiento formulado por el Pleno del Tribunal únicamente tiene la naturaleza jurídica de propuesta elevada a las Cortes Generales y, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, con independencia de que en la tramitación posterior de los informes, dicha propuesta haya prosperado, siendo asumida por la correspondiente Comisión Parlamentaria y llevada a la práctica por la Institución de la Administración Central o Autonómica responsable del abono de las subvenciones electorales.

Tampoco se contempla en la actual normativa electoral ningún tipo de sanción ante los incumplimientos de terceros de la obligación de informar al Tribunal de Cuentas en su actividad fiscalizadora, limitándose el Tribunal a recoger en sus Informes de fiscalización la identificación de las entidades que no han cumplido esta previsión legal, a pesar de que se les haya recordado, y a destacar que la carencia de dicha información es una limitación a su actividad fiscalizadora.

Propuesta:

15. Atendiendo a los principios establecidos en el Título IX de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, se propone que se regule adecuadamente el régimen sancionador, desarrollándolo en todas sus fases, y previendo las correspondientes responsabilidades en que pudieran incurrir las formaciones políticas o terceras personas con ellas relacionadas, ante los distintos incumplimientos y posibles violaciones de la normativa de partidos políticos en lo que se refiere a su actividad electoral.

Singular: 1 comentario en “Financiación electoral y rendición de cuentas”

  1. Buenas noches,

    No se si se corresponde plenamente con esta noticia, pero, no el interés por saber la opinion de los usuarios de este interesantísimo, e inspirador blog, han podido más que otra cosa, y me he animado a añadir esta noticia con el deseo de poder leer las opiniones de otros usuarios.

    Gracias por leerlo, y espero vuestros comentarios.

    Quisiera dejar el siguiente anuncio del BOE.
    ______________________________________________

    III. OTRAS DISPOSICIONES
    MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA
    10935
    Orden EHA/1847/2010, de 7 de julio, por la que se declara la insuficiencia de medios de la Intervención General de la Administración del Estado, que justifica la contratación con empresas privadas de auditoría.
    BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
    Núm. 166 Viernes 9 de julio de 2010 Sec. III. Pág. 60502.
    ______________________________________________

    Personalmente, estoy preparando oposiciones con la intención de poder ser un trabajor público,
    y en caliente, y a primera lectura, este anuncio del BOE, me parece que puede tratarse de lo que se ha llamado:
    “La huida de la función pública”
    lo que he leido en algún texto de preparación.

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