El sugerente título del libro del eminente profesor gaucho, Juarez Freitas, uno de los grandes juristas brasileños, nos permite entrar en el concepto de sostenibilidad (social, económica o ambiental) elevado a gran paradigma de la equidad intergeneracional. Para ello traemos a la bitácora el “Dictamen sobre la regla fiscal aplicable a los acuerdos de colaboración público-privada” que el Consello de Contas de Galicia presentó, hace unos meses, en el Parlamento gallego. Se trata de un interesante documento que acomete la difícil tarea de analizar las variables económicas que pueden servir de base a la definición de una regla fiscal, mostrando sus ventajas e inconvenientes en un entorno de restricciones (déficit y endeudamiento) previa delimitación del concepto e incluyendo una serie de reflexiones y recomendaciones muy oportunas. Veámoslo. 

Antecedentes

El dictamen es consecuencia de un informe, aprobado en julio de 2011, sobre la financiación de infraestructuras realizadas por la Xunta de Galicia a través del sistema de peaje en sombra. Entre sus recomendaciones figuraba la necesidad de fijar límites legales aplicables al uso de fórmulas de colaboración público-privadas. En ese marco, la Xunta de Galicia solicitó un informe sobre “las posibles variables a considerar para el establecimiento de una regla fiscal que discipline la actuación de estas fórmulas de colaboración público-privadas en un contorno de restricciones al déficit y al endeudamiento”.

Colaboración Público-Privada

El modelo de Colaboración Público Privada (CPP), como nos recuerda la venerable Cámara de Comptos, surge como forma de eludir los compromisos de endeudamiento y déficit vinculados a la normativa de estabilidad presupuestaria nacional y – sobre todo- comunitaria, a través del Sistema Europeo de Cuentas -SEC95, que para los auditores navarros “no deja de ser una operación de ‘ingeniería financiero-contable’ autorizada para facilitar la actividad inversora de las administraciones públicas en una época de restricciones presupuestarias.

Este tipo de acuerdos CPP se han desarrollado en nuestro país fundamentalmente en todos los niveles de gobierno: central, autonómico y local, desde la entrada en vigor en 2001 de la Ley de estabilidad presupuestaria. El motivo radica en que, la normativa sobre contabilidad nacional permite realizar inversiones públicas a través de CPP sin que se vean afectados el déficit y la deuda pública presentes, trasladando la carga a presupuestos futuros. Para conseguir este efecto, es decir, que la construcción de la infraestructura no afecte al déficit y deuda actual es necesario que el empresario privado asuma parte de los riesgos de la operación, en concreto, debe asumir, en todo caso, el riesgo de construcción y el riesgo de demanda (uso de la infraestructura) o de disponibilidad (calidad del servicio).

Una de las Comunidades que más ha usado de los gastos con cargo a ejercicios futuros es Cataluña. El informe de la Sindicatura de Comptes sobre la Cuenta General de la Generalitat catalana 2010, cifra en 79.502 millones de euros –ver página 101- los compromisos de gastos con un alcance plurianual derivados de la construcción de infraestructuras y equipamientos públicos por los Departamentos de Obras Públicas, Justicia y Educación.

La Sindicatura valenciana, por su parte, también ha venido alertando sobre el crecimiento de los compromisos de gastos con cargo a ejercicios posteriores -muchos de los cuales se prolongan más allá de dos legislaturas- y que solo en la Administración general -empresas aparte- se situaban en 2009 en 32.101 millones de euros (25.5 en 2008). Además, denunciaban que la información de la memoria no incorporaba los derivados de algunos contratos, convenios y acuerdos por un importe conjunto de, al menos, otros 3.025,3 millones de euros, relativos el plan plurianual de financiación de las universidades (760,9 millones) y otras empresas públicas.

En la Administración del Estado, el importe total consolidado de los citados compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros, a final de ejercicio 2010 (último con Declaración General del Tribunal de Cuentas) asciende a … ¡683.713 millones de euros! (ver pág. 44) aunque durante todo el informe, los auditores detectan la ausencia de múltiples partidas plurianuales que no han sido contabilizadas como de ejercicios posteriores.

En un contexto de crisis financiera, gran parte del ajuste en los presupuestos autonómicos se ha realizado a través de la reducción de los gastos de capital y, en particular, de las inversiones reales. Para mitigar la caída del esfuerzo inversor muchas Administraciones propusieron incrementar el recurso al uso de fórmulas de colaboración público-privada.

Poca transparencia

Estas herramientas, para el Consello de Contas, introducen un “sesgo contable” en las decisiones públicas a la hora de elegir la forma de financiar proyectos de inversión:

“El hecho de que la inversión no consolidase y, por lo tanto, no tuviese repercusión directa en deuda y déficit se erigió como el elemento clave para optar por esta alternativa de financiación. Este motivo fue recurrente en la Administración española y en el resto de los países europeos.”

Sin embargo, y como puso de manifiesto el Consello en el informe del sobre el Peaje en Sombra, uno de los problemas de los que adolecen las CPP es su falta de transparencia y su mayor opacidad frente a las formas tradicionales de financiación de infraestructuras, pues:

 “los presupuestos, tanto en su elaboración como en su liquidación, no informaban sobre los acuerdos formalizados ni sobre los que se prevea suscribir en el ejercicio presupuestario y, por lo tanto, el Parlamento no tiene ni conocimiento ni autoriza el volumen de compromisos adquiridos, lo que no ocurre si la infraestructura es financiada a través de formas clásicas, bien a través de ingresos no financieros del ejercicio o bien mediante endeudamiento, ya que en estos casos el poder legislativo si tiene conocimiento y participa en el proceso de toma de decisiones.”

No obstante, Galicia ha sido pionera en este ámbito al incluir, desde el 2011, un anexo presupuestario que especifica los compromisos derivados de los contratos con referencia a las inversiones financiadas y los pagos previstos. Este esfuerzo no se generalizó en el resto de administraciones por lo que los auditores tienen difícil realizar un análisis comparativo del volumen de compromisos derivados de CPP asumidos por los distintos agentes públicos.

Sin embargo, la inclusión de esta información en los presupuestos no resuelven una cuestión de fondo: la falta de participación del Parlamento en la autorización del nivel de compromisos financieros futuros asumidos vía CPP. En la actualidad, la normativa de la mayoría de las CCAA no establece ningún tipo de límite al volumen de compromisos futuros que la Administración puede asumir, ya que los límites generales existentes, aplicables a todo tipo de compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros, se pueden excepcionar con autorización de los consejos de gobierno, lo que puede generar problemas en la sostenibilidad futura de las finanzas públicas. Esta carencia puede superarse mediante la fijación de una regla fiscal que discipline las CPP haciendo su uso compatible con la sostenibilidad financiera, dejando margen de maniobra a gobiernos futuros y no trasladando, más allá de lo razonable, el coste a generaciones futuras.

Necesidad de fijar límites

Estas fórmulas de pago aplazado no son consideradas endeudamiento público en la medida en que se transfieran los riesgos del proyecto de manera suficiente y adecuada al socio privado. Sin embargo, con independencia de que sean categorizadas como deuda o no, el hecho de que se comprometan recursos presupuestarios futuros obliga a lograr un equilibrio en su uso que lo compatibilice con la sostenibilidad financiera, a través la regla fiscal.

La nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPySF) establece una serie de reglas de disciplina fiscal. Estas reglas limitan el déficit estructural en el que pueden incurrir las administraciones, el crecimiento del gasto público y el nivel de deuda pública. Sin embargo, para el Consello, “ni esta ley ni la normativa autonómica en esta materia ha establecido regla alguna aplicable a aquellos compromisos de gasto que tienen repercusión presupuestaria futura pero que no tienen impacto inmediato ni en el déficit ni en la deuda”.

El único límite aplicable, en nuestro ordenamiento jurídico, es el vigente para los gastos plurianuales, mediante unos porcentajes máximos para comprometer gasto en cada partida y un número de cuatro anualidades como máximo, que pueden superarse previa autorización Gobierno autonómico respectivo.

“Contrastan las múltiples reglas y límites aplicables al endeudamiento y la ausencia de restricciones similares aplicables a las CPP, a pesar de que sus efectos en términos de sostenibilidad y equidad intergeneracional son equivalentes”.

Esta diferencia en el régimen legal se evidencia en los siguientes hechos:

• El endeudamiento esta sometido a autorización legal, lo que no ocurre con las CPP.
• En el endeudamiento rige la regla de oro5en virtud de la cual los fondos obtenidos deben destinarse a inversión. Esta regla no se aplica a las CPP en las que los fondos obtenidos pueden utilizarse para gastos corrientes y de capital.
• El uso de CPP no se condiciona a la existencia de ahorro bruto positivo ni se limita a un porcentaje de los ingresos corrientes tal como sucede con el endeudamiento financiero en las entidades locales.
• La nueva LOEPySF instrumenta el principio de sostenibilidad financiera a través de una regla fiscal sencilla pero, a juicio del Consello, incompleta: la sostenibilidad endida como la capacidad para financiar compromisos de gasto futuros, en el cumplimiento de un determinado porcentaje de deuda sobre PIB. La CPP pone de manifiesto la existencia de acuerdos con trascendencia directa en los presupuestos siguientes en los que no se ve afectado el cociente (Deuda/PIB).
• La deuda está sometida a obligaciones de información y los datos son públicos y accesibles a través de las cuentas generales y del Banco de España. La opacidad ha caracterizado hasta ahora los compromisos asumidos vía CPP.

Todas estas razones unidas a los antecedentes expuestos justifican la necesidad de fijar límites cuantitativos y cualitativos a los compromisos que se pueden asumir por acuerdos CPP.

¿A que fórmulas se aplicaría la regla fiscal?

Para el Consello, resulta oportuno establecer una definición de CPP que abarque todos aquellos acuerdos a los que se aplicaría la regla fiscal. Esta definición podría tomar como punto de partida el concepto de CPP contenido en el Manual de Deuda y Déficit Público publicado por Eurostat, es decir, los límites se aplicarían a los acuerdos de larga duración entre la Administración y un socio privado para la realización de una infraestructura pública en los que la mayor parte de los pagos recibidos por la empresa proceden de la Administración.

De esta manera, quedarían sometidos a la regla fiscal, entre otras, las siguientes fórmulas: peaje en sombra, canon de disponibilidad, derechos de superficie, censos enfitéuticos y arrendamientos operativos.

Pero el Consello de Contas va más allá: la regla debería aplicarse también a los acuerdos entre la Administración y una empresa pública dependiente que no consolide (por financiarse mayoritariamente con ingresos comerciales), en los que la mayor parte de los pagos para financiar la infraestructura procedan de la Administración. Serían aquellas inversiones indirectas realizadas por entes que no consolidan a los que se trasladan fondos de la Administración a través de sus capítulos presupuestarios VI, VII o VIII.

Quedarían excluidas de la regla fiscal las concesiones en sentido estricto, es decir, aquellos acuerdos en los que la mayor parte de los pagos proceden de los usuarios finales y que, por lo tanto, no tendrán repercusión presupuestaria futura.

¿A quién se aplicaría la regla fiscal?

El Consello entiende que los límites deben ser aplicables a la Administración general autonómica y todos sus entes dependientes, cualquiera que sea su forma jurídica, siempre que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. Por lo tanto, la regla operaría sobre los acuerdos formalizados por todas estas entidades con empresas privadas o públicas que no consoliden para la financiación de infraestructuras con pago aplazado.

¿Cómo se aplicaría la regla fiscal?

La sostenibilidad debe ser el objetivo principal de la regla fiscal. Todo acuerdo con repercusión presupuestaria futura sólo debería realizarse en la medida en que pudiese ser financiado. Para ello, se pueden utilizar las siguientes variables:

• Ahorro bruto positivo
• Cociente CPP/Ingresos corrientes o CPP/PIB
• Porcentaje comprometido de cada capítulo (Navarra: el 30 %)