Durante el VII Congreso de Control público celebrado en Granada esta semana, dedicamos una jornada a escuchar las experiencias de frontera en materia tecnológica de control. Algo habitual en toda reunión o simposium de funcionarios sobre cualquier materia, porque su protagonismo es inevitable, sobre todo tras los últimos avances de la inteligencia artificial.
Dos mesas fueron dirigidas por Antonio Minguillón y Manuel J. García que permitieron esa aproximación, cuyos videos colgaremos aquí cuando estén editados y distribuidos por la Fundación General de la Universidad de Salamanca y el Instituto Rui Barbosa, organizadores del evento académico.
Sin gastar (¡y mucho!) en tecnología estas muerto
Cuanto más invertimos en «digitalización», más procesos nuevos aparecen y más presupuesto se evapora. Esa es la realidad. Un escenario caracterizado por la actualización constante (el modelo de suscripción que ya no es suministro sino un servicio que necesita pagos recurrentes) la ciberseguridad y la protección de datos, la nube y los big data, la Inteligencia artificial … y con unos ciudadanos cada día más exigentes que nos imponen una carrera sin fin que requiere una infraestructura de almacenamiento y personal especializado que crece exponencialmente cada año.
Existen varios principios económicos que explican perfectamente por qué el presupuesto tecnológico siempre tiende al infinito.
La Paradoja de Jevons
Formulada hace 150 años para el carbón, el razonamiento se aplica hoy perfectamente a las tecnologías de la información. A medida que el progreso tecnológico aumenta la eficiencia con la que se utiliza un recurso, el consumo total de ese recurso tiende a aumentar en lugar de disminuir.
En la Administración, al hacer que un trámite sea «más fácil y eficiente» mediante una App, la gente lo usa mucho más. Esto genera más datos, más consultas y más necesidad de servidores, lo que acaba aumentando el gasto total que se pretendía ahorrar. Además -y esto es importante- podemos aspirar a llegar más lejos.
Este fenómeno de la Paradoja de Jevons, aplicada a la «oficina sin papel» es uno de las representaciones más irónicas y costosas de la Administración moderna apoyada en el mecanismo de «eficiencia que genera gasto».
En teoría, la digitalización debería haber salvado bosques enteros,vaciado los archivos físicos y ahorrado millones a los contribuyentes, pero la realidad es que el gasto y el volumen de información no han parado de crecer y nunca volverá a bajar porque la tecnología ya no es una herramienta, es el suelo sobre la que pisamos. Además, en economía a veces «es necesario correr todo lo que se pueda para permanecer en el mismo sitio» (¡Tecnología en el país de las maravilllas!).
Por supuesto, hay otro importante motor psicológico y social de este gasto. Las necesidades tecnológicas crecen porque la tecnología no solo soluciona problemas, sino que redefine nuestras expectativas (llamado estándar Amazon) y crea nuevas dependencias. Aparece el círculo vicioso de la necesidad (innovación, Adopción, Estandarización, Dependencia y Nueva necesidad permanente). Este es el núcleo de la cuestión: la tecnología no es un gasto aislado, sino la infraestructura de respuesta a una sociedad que ha cambiado sus hábitos y derechos. Las instituciones no gastan más por inercia sino porque el contrato social ahora exige servicios que antes eran inalcanzables.
En definitiva, durante la jornada hablamos del «Círculo de la Expectativa Creciente«. Una escalera mecánica que nunca se detiene: primero quieres información online, luego hacer el trámite online, después hacerlo desde el móvil y por fin que sea automático e instantáneo. La Administración que no te respalde está muerta. Al mejorar la vida privada del ciudadano (ocio, compras, banca, impuestos), la tecnología ha destruido la «paciencia burocrática» que existía hace décadas.
La transparencia pública fue uno de los temas centrales del congreso. El presidente de la Asociación de Miembros de los Tribunales de Cuentas de Brasil (ATRICON), Edilson Silva, enfatizó que la transparencia debe entenderse como un valor estructural de la democracia, y no simplemente como una obligación formal de la administración pública. Como explicó en la sala el propio Edilson, la verdadera transparencia se da cuando la información se organiza de forma accesible y comprensible, permitiendo a los ciudadanos monitorear, evaluar y participar en la vida pública de forma consciente, fortaleciendo así la legitimidad de las instituciones públicas.
El «Derecho a la Eficiencia»
El aumento del gasto en tecnología es un intento desesperado de las instituciones por cerrar la brecha con las expectativas de la sociedad. El problema es que las expectativas se mueven a la velocidad de la fibra óptica, mientras que las leyes y estructuras estatales se mueven a la velocidad de la burocracia.
En este sentido, los Tribunales de Cuentas (y las Instituciones de Control Externo) han tenido que dar un giro radical en los últimos años. Han pasado de contar «facturas en papel» a querer auditar algoritmos, nubes de datos y ciberseguridad. Brasil está intentando que sus auditores asuman como propio esos retos.
Efectivamente, se enfrentan a un desafío colosal: auditar la eficiencia, no solo la legalidad. Primero fue saltar de la auditoría financiera a la auditoría operativa, la evaluación de las políticas públicas y luego fiscalizar la ciberseguridad.Para que los Tribunales de Cuentas no lleguen «tarde» a la fiesta de la tecnología, se están implementando líneas de trabajo mucho más agresivas y técnicas. Ya no solo buscan el error contable, sino la ineficiencia sistémica o del algoritmo.
El Dr. Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, consejero del Tribunal de contas de Santa Catarina, en su interesante capítulo de la publicación institucional “Los Tribunales de cuentas, la Pandemia y el futuro del control” (Coordinado por Edilberto Pontes Lima) pide superar el significado clásico del término «cuentas», transforme a estos órganos en verdaderos Tribunales de Gobernanza Pública, lo que “exige analizar críticamente y repensar su funcionamiento (…) ese significado tradicional y anticuado, meramente aritmético, del término cuentas, que ha acompañado el nombre de la institución desde sus orígenes”. Hay toda una corriente que defiende el derecho fundamental al buen control público y contribuir eficazmente a la mejora de la Administración Pública. Están muy preocupados con mejorar las instituciones. Como aforma el propio Adircélio: «Una administración moderna y ágil es inútil si la supervisión es arcaica y lenta».
El reto de la capacidad técnica
El gran problema de estas nuevas líneas es el talento. Los Tribunales de Cuentas ahora compiten también con Google, Amazon o la gran banca para contratar a ingenieros y científicos de datos que sean capaces de auditar a otros ingenieros. Sin este personal, las «nuevas líneas de trabajo» corren el riesgo de quedarse solo en el papel.
Así, pudimos escuchar al Consejero Ivan Bonilha, del TCE de Paraná, que colabora en el evento desde hace años. Durante su intervención, puso su institución como ejemplo de a necesidad de dedicar grandes partidas presupuestarias a las tecnologías de la información de los órganos de control. En un momento que se amplían las relevantes misiones de los tribunales de cuentas en Brasil y sus trabajos son esenciales para las políticas públicas gracias a estas inversiones tecnológicas.
Su Institución estructura las operaciones de Tecnología de la Información a través de un Plan Estratégico de Tecnología de la Información (actualmente en su versión 2023-2027) que posiciona la tecnología como un eje de la transformación organizacional. “No se concibe simplemente como un área de apoyo operativo, sino como un componente estratégico responsable de impulsar la eficiencia, la seguridad, la innovación y la generación de valor público”.
Desde la perspectiva de procesos internos, este enfoque permite aumentar la madurez de la gestión, implementar indicadores de desempeño, institucionalizar una cultura de mejora continua. Desde la perspectiva de los empleados, exige el desarrollo de habilidades técnicas, con capacitación en seguridad de la información, en inteligencia artificial, en ciencia de datos, arquitectura en la nube y gestión del conocimiento. Todo ello, prioriza la modernización de su infraestructura tecnológica y del centro de datos, la evaluación de soluciones en la nube y facilita la transformación digital del Tribunal.
Bonilha se presentó en el marco internacional de mejores prácticas de la OCDE para guiar a los gobiernos en el diseño y la prestación de servicios públicos en la era de la digitalización acelerada, intensificada por la pandemia de COVID-19.
En la práctica, la gobernanza tecnológica se considera ahora como la gobernanza de los servicios públicos digitales. Esto implica mapear la experiencia completa del usuario, reutilizar los datos existentes y reducir los formularios y pasos, siguiendo el principio de «una sola vez» (sin requerir que el usuario proporcione versiones repetidas de la misma información).
“Todo ello exige contar con un equipo multidisciplinario con autonomía y un presupuesto suficiente y continuo para mantener y desarrollar el servicio digital, para probar mejoras y corregir fallos sin depender de largos ciclos de autorización, monitoreando los datos de uso y satisfacción. Los servicios con bajo rendimiento se revisan o se suspenden, y los sistemas heredados tienen reglas claras para su reemplazo”.
En esta línea, Simón Rego, el Conselleiro de Administración Local del Consello de Contas, pudo explicar a sus colegas brasileños el #ProyectoConcello314. En palabras suyas:
“El punto de partida pasa por el reconocimiento de la olvidada tríada de funciones del control externo en Galicia y la salida del «archipiélago de la zona de confort de los OCEX» —en torno a la función de forenses o vigilantes exclusivamente de la legalidad y regularidad formal— y la puesta en valor de las funciones del control externo como generadores de evidencias y recomendaciones para la mejora de la gestión pública local —economía, eficacia y eficiencia, pero también sostenibilidad— y en el ámbito de la prevención del fraude”.
Y después …
En Brasil, reforzada allí su posición institucional con la aprobación en noviembre pasado de una Enmienda a la Constitución, se considera a los tribunales de cuentas como instituciones permanentes y esenciales, superando así las interpretaciones de quienes ven a esos órganos como meramente auxiliares del Poder Legislativo, casi apéndices institucionales.
“Apegarse solo a la legalidad es ofrecer menos de lo que la sociedad espera”
Según Edilberto Pontes, vicepresidente del Instituto Rui Barbosa y Consejero del Tribunal de Cuentas del Estado de Ceará, cuando las instituciones producen análisis técnicos independientes, ayudan a proteger a la ciudadanía de narrativas sesgadas y favorecen decisiones públicas más informadas. Al abordar la misión constitucional de los Tribunales de Cuentas, Edilberto destacó que verificar la legalidad del gasto público sigue siendo esencial, pero debe ir acompañado de un análisis de los resultados de las políticas implementadas para evaluar si los recursos públicos responden eficazmente a los problemas de la sociedad.
De esta forma pudimos escuchar conferencias sobre evaluación de políticas públicas cargadas de sensibilidad,como las ofrecidas por el Conselheiro Durval Ângelo Andrade (Presidente TCE-MG) “Cuidando de Pessoas – O Caso da Auditoria em Saúde” o la del Conselheiro Edson Ferrari (TCE-GO) “O Direito Ambiental e a sua Repercussão na Saúde das Crianças”, la Conselheira Cilene Lago Salomão (TCE-RR) “A Atuação do TCE-RR na Questão Indígena” o al Conselheiro Márcio Henrique Cruz Pacheco (Presidente do TCE-RJ) “A Dignidade das Pessoas Portadoras de Necessidades Especiais e o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro”.
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