La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) es el organismo que vela por el “correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios” tal como reza su página web. Durante el pasado mes de septiembre difundía una consulta pública sobre competencia y regulación eficiente en las universidades españolas que planteaba distintas cuestiones sobre la situación actual del sistema universitario español, así como la opinión sobre potenciales reformas. Del total de 605 respuestas válidas recibidas, la participación de los distintos colectivos fue mayoritariamente de estudiantes de universidad (60,2% de las respuestas), PDI-público (20,7%), PAS-público (5,5%), PAS-privado (1,8%), AAPP (1,2%), Empresas (2%), ciudadanos (7,4%) y otros (1,3%).

Sus resultados muestran una valoración general sobre las universidades en España en una escala de 0 a 5 es de 2,48, ligeramente por debajo del aprobado. Como siempre, son los estudiantes más críticos que el personal de las propias universidades, mientras que el profesorado el mas (auto)complaciente.

La mayoría de colectivos están de acuerdo en la necesidad de reformas y muestran que nuestras universidades «tienen margen de mejora». Como no podía ser de otra forma, la CNMC intenta contribuir a perfeccionar la regulación y el entorno de competencia efectiva de las universidades y plantea en la encuesta algunas ideas que reciben una puntuación relativamente elevada. Así, el respaldo a la colaboración con empresas (3,84 sobre 5), la introducción de incentivos para captar a los mejores estudiantes (3,66) y un marco más ágil para que las titulaciones se adapten a necesidades cambiantes (3,60). También existe un amplio apoyo de los encuestados a la evaluación efectiva de las universidades a partir de múltiples criterios (4,33 sobre 5), que podrían incluir la calidad docente y satisfacción del alumnado (4,14) y la inserción de los egresados en el mercado laboral (4,14).

La Comisión saltó a la palestra universitaria cuando interpuso recurso ante la Audiencia Nacional contra un acuerdo del Gobierno de Aragón que prohíbe a una universidad privada impartir enseñanzas que ya existan en la universidad de Zaragoza. Se regulaban allí los objetivos, criterios y requisitos que guiarán la programación de las enseñanzas universitarias oficiales para los años 2016-2019. Para la CNMC la prohibición resultaba contraria a los principios de libre iniciativa económica y libertad de establecimiento y circulación de los operadores económicos así como a la Ley 20/2013, de Unidad de Mercado.

¿Preparándose para la competencia?

Las universidades de nuestra Ley de Reforma Universitaria de 1983 fueron una suerte de Administraciones Independientes: entidades de derecho público vinculadas a las CC AA (excepcionalmente, la UNED, vinculada a la Administración del Estado). La STS de 10-5-1988 (Ponente: D. Juan Ventura Fuentes Lojo) fue pionera al señalar que cada universidad «constituye una Administración independiente, que hace de la nota de autonomía el eje de su régimen jurídico».

La calificación de la Universidad Pública como “ente vinculado” (y no como “ente dependiente”) arrastró trascendentales consecuencias, como puso de manifiesto José Ramón Chaves García hace un cuarto de siglo (La Universidad Pública Española: configuración actual y régimen jurídico de su profesorado. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Oviedo, 1991) autor pionero en atribuir tal naturaleza a la Universidad y en delimitar la sutil frontera entre tales tipos de entes, en función del menor o mayor grado de autonomía de que disfrutaba frente a la Administración con la que se relaciona. El ente dependiente está “adscrito” al correspondiente departamento de la Administración Pública. El ente vinculado “se relaciona” con la respectiva Administración Pública. En definitiva, recordaba Chaves que la dependencia acarrea el control efectivo y comporta la coincidencia de la voluntad e intereses de ambas organizaciones, mientras que la vinculación, como mucho, tolera la supervisión genérica y puramente formal sin prejuzgar tal coincidencia, compatible con la eventual discrepancia de criterio o intereses de la mismas.

En la actualidad, de acuerdo con la redacción efectuada por el artículo 2.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público las universidades públicas han pasado a integrar el denominado “sector público institucional”, dando pie a no considerar obligatoria su naturaleza de Administración Pública, a tenor del art. 2.3 de la citada ley que remite a su normativa específica. Una previsión que genera defensores y detractores pero que se justifica ante los enormes cambios que se prevé ocurran en la próxima década, que afectarán no sólo al modelo de gobierno sino al reconocimiento de las enseñanzas o la mismísima supervivencia de muchas instituciones.

Diríamos que se está preparando un escenario alternativo donde puedan coexistir jurídicamente dos tipos de universidades, como ya ocurre con experiencias aisladas en bastantes CCAA. Por una parte, las clásicas organizaciones administrativas, con plantillas relativamente amplias, muchos equipamientos y profesorado mayoritariamente presencial. Por otra parte, otras instituciones con base fundacional, con reducidas instalaciones y empleados diseminados en su teletrabajo de atención a los estudiantes y exclusiva formación online. Claro, las diferencias de costes son enormes y la amenaza es que este último modelo se generalice. ¿Tienen idéntica calidad? Ya hace tiempo que se viene alertando en España, al estilo de las universidades norteamericanas, de un futuro con la Universidad a dos velocidades. Una comparación que recuerda las autopistas de peaje, más rápidas y seguras que las carreteras gratuitas ¿Hasta que punto será causa de esa situación la  posible reconsideración de la Universidad como Administración?

Son, precisamente, los administrativistas los mas críticos con esta nueva regulación. El actual decano de la facultad de derecho salmantina, el catedrático de derecho administrativo Ricardo Rivero Ortega, analiza el origen del problema así como el margen de maniobra en el último número de la Revista de Administración Pública (núm. 201, septiembre-diciembre 2016), págs. 279-302 bajo el título “La aplicación de las Leyes 39 y 40/2015 a las universidades públicas: eliminando interrogantes”. Aunque reconoce el autor que no parece del todo impertinente una consideración más allá de lo puramente administrativo de las universidades públicas, atendiendo tanto a su origen histórico en forma de corporación, a su peculiar autonomía o al gobierno participativo, “tal reconocimiento de la peculiar naturaleza de las universidades en modo alguno justifica excluir la proyección sobre las mismas del derecho administrativo”. Pide aprovechar la oportunidad para “diseñar un régimen apropiado a las necesidades y circunstancias reales de nuestras instituciones de educación superior, que no solo son Administraciones (aunque sin lugar a dudas también lo son), sino entidades llamadas a protagonizar la realización de la sociedad del conocimiento, para lo que requieren normas apropiadas”.

Ese futuro marco normativo, que permite la reciente legislación, será el escenario donde se desenvuelva la universidad de la próxima década. Se nos dice que no caben ni buenísimos ni puertas al campo porque la globalización es una avalancha que supera las decisiones de los gobiernos nacionales -y menos, de los regionales- e impone una cultura del mercado que lo impregna todo. Pero cuidado, no sea que acabemos transformando nuestras instituciones de educación superior en simples academias, sin apenas personal, con todo subcontratado ¿Perderán la influencia en su territorio? ¿Se logrará así su sostenibilidad?