Varapalo del Tribunal Supremo a la dejación de competencias autonómicas universitarias.

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La Vanguardia nos informaba ayer de que los rectores de las universidades públicas catalanas están redactando un manifiesto en el que reclaman una mejor financiación, mayor capacidad de autogestión y una reducción de las tasas universitarias, entre otros puntos que llaman la atención sobre la situación comprometida de los recursos de los campus. El pasado miércoles se reunieron los rectores junto a los presidentes de consejos sociales (ojo, esto es significativo) para cerrar el borrador en defensa de un modelo público y gratuito que garantice el acceso a la formación a todos los estudiantes, independientemente de sus recursos, reclamando la recuperación de la pérdida de inversiones públicas en las universidades debido a los recortes de la Generalitat desde el 2010. También se pronuncia sobre el principio de autonomía y gobernanza de las universidades, en la línea de poder reformar los estatutos para mejorar los recursos.

Es bien conocido que la crisis financiera trajo gran cantidad de recortes presupuestarios en los servicios básicos, que son competencia de las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, desde el 2012, la aportación de la Generalitat catalana al sistema universitario ha disminuido un 45% y, para paliarlo, se han subido las tasas académicas. A diferencia de lo ocurrido en otros países, toda la Universidad española, por más que es constitucionalmente autónoma, fue tratada como un servicio más, tanto por el Estado como por su Comunidad Autónoma y por ello vio como se congelaban sus plantillas, como era ampliada su dedicación docente, reducida la investigadora, expulsados sus jóvenes promesas y (salvo Galicia y Asturias) aumentados los precios públicos académicos. De esto último hablaremos hoy.

La declaración de los rectores me ha hecho recordar que el artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades (LOU) señala que para los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, “los precios públicos y demás derechos los fijará la Comunidad Autónoma, dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria, que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio…”

En la Comunidad de Madrid, quizás hartos de ser los malos de la película, algún fenómeno sintió la tentación de pasar la patata caliente (¡que luego arderá en múltiples pleitos!) de los precios académicos a los rectores, tan remisos, en principio, como, tras empezar la Universidad Complutense, reivindicativos a la fuerza y siempre insistiendo en la autonomía universitaria y su vertiente financiera. ¡Ah! Y sin ápice de competencia entre ellas.

En consecuencia, el Gobierno madrileño, creyendo usar la potestad que le confiería aquel articulo, aprobó entre otros, el Decreto 60/2013 que entendía que esos precios tenían la consideración de máximos: “será la cuantía máxima a cobrar por las universidades públicas, que podrán fijar precios inferiores, siempre que dichos precios se encuentren dentro de los límites mínimos establecidos en el artículo 81.3.b) de la LOU, en su redacción dada por el Real Decreto-Ley 14/2012. ¡Ahí es nada! “Cuando a mí me viene el fuego, yo te lo paso y te quemas luego”, puede ser que pensara. Le pasó su competencia sin indulgencia, y así pensó que se quitaba el coste político y lo trasladaba a las universidades.

El varapalo es de los que hacen época. Las Universidades están en proceso de implantar su contabilidad de costes y no pueden calcularlos con exactitud porque sólo son una aproximación. El FJ séptimo de la reciente STS de 26-9-2016 (UC3M vs. Comunidad de Madrid) establece que la falta de datos relevantes suministrados por la propia Universidad, “no es razón bastante para trasladar a la Universidad el ejercicio de dicha potestad. Así, los datos económicos necesarios para establecer el coste de la prestación del servicio, que es el criterio legal que ha de seguirse para fijar la cuantía del precio público, han de ser entregados, en todo caso, por la Universidad a la Administración de la Comunidad Autónoma, y ésta dispone al efecto de todos los mecanismos que establece el ordenamiento jurídico para alcanzar dicho objetivo. Pero lo que no puede es trasladar a la Universidad ese cometido, compartiendo esa potestad para la fijación del precio público, alterando el orden legal que establece el expresado artículo 81 LOU”.

Así lo dice la sentencia:

Ese evidenciado desconocimiento sobre el valor de lo que cuesta prestar ese servicio educativo, hace quebrar la propia naturaleza del precio público como contraprestación pecuniaria que se satisface por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando, prestándose también los servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados, ex artículo 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos”.

Aprovecha nuestro Tribunal Supremo para hacer un excursus sobre la categoría tributaria (o no) de los precios públicos y del principio de legalidad, sin desconocer su alcance respecto de las prestaciones patrimoniales de carácter público en general, y algunas tributarias en particular. Constituye doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que, si bien el principio de legalidad alcanza a todas las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, no se predica con la misma intensidad respecto de todas ellas. Concretamente, el principio de reserva de ley tiene un diferente alcance según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias y es especialmente flexible cuando se trata de las tasas -y, en general, respecto de todas las categorías a que se refiere el art. 31.3 CE -, donde la colaboración del reglamento “puede ser especialmente intensa en la fijación y modificación de las cuantías -estrechamente relacionadas con los costes concretos de los diversos servicios y actividades- y de otros elementos de la prestación dependientes de las específicas circunstancias de los distintos tipos de servicios y actividades (por todas, STC 73/2011, de 19 de mayo , FJ 3)”. De manera que «ningún obstáculo constitucional existe» para que los preceptos legales «se remitan a normas dictadas por el Gobierno, o incluso a Órdenes Ministeriales, para la fijación de la cuantía de las tarifas por servicios generales y específicos, siempre y cuando, claro está, las citadas disposiciones legales establezcan los criterios idóneos para circunscribir la decisión de los órganos que han de fijar el quantum de dichas tarifas, desterrándose así una actuación libre de éstos, no sometida a límites» ( STC 101/2009, de 27 de abril , FJ 4) “.

Anteriormente, la la UCM y la UPM había ganado sendas STS de misma fecha 27-6-2016 (respectivamente ésta y ésta) que entendían que la fijación de los precios públicos, legalmente atribuida a la Comunidad Autónoma, equivale, si nos atenemos a su sentido literal, a “determinar, limitar, precisar y designar de modo cierto”, según la RAE. Pues bien, cuando la Administración de la Comunidad Autónoma señala únicamente una cifra máxima o una mínima significa que no está determinando y designando, de modo cierto, el precio público, se está haciendo una aproximación, desvinculada del coste de la prestación del servicio (al reconocerse que no se tienen datos sobre dichos costes), mediante el establecimiento de una cantidad superior, o inferior, que limita, pero no fija, la posterior fijación de la cuantía del precio público por la Universidad.

Entiende nuestro TS que lo indicado en el citado artículo 81.3.b) “no es que la Comunidad Autónoma establezca un límite y los precios públicos, luego, los fije la universidad correspondiente. No. El sentido de la mentada norma es justamente el inverso. Es decir, que dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria , será, luego, la Comunidad Autónoma quién fije, determine de modo cierto y no por cercanía, la cuantía del precio público. Teniendo en cuenta, claro está, los costes de la prestación del servicio” .

Por todo ello, anula en parte el decreto impugnado.

Plural: 3 comentarios en “Varapalo del Tribunal Supremo a la dejación de competencias autonómicas universitarias.”

  1. Aquí todo el mundo pasa la patata caliente al siguiente. Ya que si bien es verdad, que en la Comunidad de Madrid se pasó la patata a las UUPP madrileñas, no es menos cierto que esa misma patata ya se había pasado con carácter previo por el legislador estatal a las CCAA.
    El Consejo de Universidades y la CGPU el 21 de abril de 2010 aprobaron el “Documento de mejora y seguimiento de las políticas de financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español (SUE)” y ese documento impuso como condición necesaria para poner en marcha una política de precios basada en los costes de prestación del servicio de educación que las UUPP hubieran implantado un sistema de contabilidad analítica que permitiera conocer los costes que afrontaban en el desempeño de cada una de sus actividades.
    A pesar de que lo lógico es conocer primero los costes de prestación del servicio docente para posteriormente calcular los precios públicos como un porcentaje de los mismos, tal y como se señalaba en el citado documento ministerial, el RDL 14/2012, por razones de urgente necesidad ( se entiende), modificó el art 81 de la LOU, estableciendo, para la fijación de los precios públicos por parte de las CCAA, las horquillas de los porcentajes máximos y mínimos a aplicar sobre los costes, en función de si se trata de primera, segunda, tercera o cuarta matrícula . Todo ello con el objeto, apuntado en la exposición de motivos, de aproximar gradualmente la cuantía de los precios públicos a los costes de prestación del servicio, tomando en consideración el esfuerzo académico .
    Esta sustancial alteración del régimen de los precios públicos, pese a tan loable fin, se efectuó a sabiendas de que no podía ser puesta en marcha , al no disponer todavía las UUPP de un sistema de contabilidad analítica, como corrobora el informe del TCu de las UUPP de 2012 que concluye al respecto, indicando que ninguna de las universidades fiscalizadas había implantado un sistema de contabilidad analítica en el ejercicio 2012, existiendo únicamente, con mayor o menor nivel de desarrollo, estudios preliminares tendentes a su futura concreción.
    Por lo tanto el legislador estatal encomendó a las CCAA la fijación de unos precios públicos sobre una contabilidad analítica universitaria inexistente. Es decir se empezó, como en tantas otras ocasiones, a construir la casa por el tejado. Y las consecuencias por todos son conocidas, ya que las CCAA a pesar de la imposibilidad manifiesta de correlacionar los precios públicos con los costes de prestación del servicio educativo, en el curso académico 2012/2013 elevaron considerablemente el importe de los precios públicos para hacer frente a sus problemas de financiación. Así como señala en el apartado 2.2 de la UNIVERSIDAD ESPAÑOLA EN CIFRAS (2013-2014):“En ningún caso, la fijación del precio de las enseñanzas ha pretendido informar acerca de los costes reales de prestación de los servicios docentes universitarios. Este proceso se ha producido sin que sea posible encontrar pautas referentes a los costes de impartición que pudieran justificar las divergencias entre CCAA que año tras año se han ido acentuando”.

    A las demoras en la implantación de los módulos de contabilidad analítica sobre los que deben pivotar los sistemas de fijación de los precios públicos, podemos añadir otros problemas que permiten poner en tela de juicio la aplicabilidad futura del sistema diseñado por el legislador estatal. Todas estas trabas están en íntima conexión con la distribución de competencias pergeñada por la LOU ya que el éxito del modelo implantado requiere de un alto nivel de colaboración entre las UUPP y las CAs de las que dependen, en la medida en que, son las UUPP, las que controlan los sistemas contables de los que deben obtenerse la información sobre los costes de prestación del servicio educación, mientras que las CAs son las que deben fijar los precios públicos en función de los datos que, sobre los costes reales de prestación del servicio, les proporcionen las UUPP. Así entre otros problemas pueden enumerarse los siguientes: la posible falta de homogeneidad entre los modelos de contabilidad analítica instituidos individualmente por las UUPP ( sistema OCU, sistema CANOA de IGAE, aplicaciones propias) ; las reticencias, más que probables, de las UUPP a proporcionar a las CAs información sobre sus costes, en la medida en que pueden emplearse para definir los precios de sus matrículas ( a mayores costes de educación, más elevado debe ser el precio de las matriculas lo que en última instancia, perjudicaría a la competitividad vía precios públicos de las UUPP con costes de educación más elevados) ; y la más que factible resistencia de las CAs a implantar un modelo de fijación de los precios públicos sustentado en los costes de prestación del servicio en sustitución del sistema actual, fundamentado, en muchas ocasiones, en criterios esencialmente políticos ( así en Andalucía, el Decreto 113/2014 para la fijación de precios se señala que “aplicando un criterio de racionalidad y, con el fin de no incrementar los esfuerzos de las familias en el actual contexto de crisis económica y no condicionar al alumnado por razones económicas la elección de su titulación, se establece un precio único en primera y segunda matrícula con independencia de la rama de conocimiento a la que pertenezcan los estudios deseados”).

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