Digamos por adelantado que no hablamos de fútbol -el titular podría dar lugar a equívocos ante tanto partido del siglo– sino de las relaciones entre el Tribunal Supremo y el Tribunal de Cuentas. Los iniciados en esto del sector público recordarán la histórica sentencia del Tribunal Constitucional de la que fue ponente Doña Gloría Begué Cantón, que declaró sin titubeos (STC de 17-10-1988) que el Tribunal de Cuentas cuando fiscaliza era supremo pero no único -por la existencia de OCEX autonómicos – y “único, pero no supremo, cuando enjuicia la responsabilidad contable” por tener los ciudadanos siempre expedito el correspondiente recurso ante el orden jurisdiccional contencioso del Tribunal Supremo frente a las Sentencias de la sección de enjuiciamiento.
Pues bien, hoy traemos a la bitácora una reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 28-11-2012 que casa y anula otra de la Sala de justicia de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas (TCu) dictada el 17 de marzo de 2010 resolviendo el procedimiento de reintegro por alcance en relación con el Ayuntamiento de Boadilla del Monte (Madrid). El núcleo del proceso era un » complemento de paga extra » (reconocido en el Convenio Colectivo de su personal funcionario) así como su adecuación a la legislación presupuestaria. El Tribunal de Cuentas había entendido -en segunda instancia- que ese pago al personal funcionario en 1998, 1999 y 2000 constituía un menoscabo en los caudales públicos de la Corporación local.
El Tribunal Supremo declara la inexistencia de responsabilidad contable de los claveros municipales, en esta ilustrativa sentencia que hoy vamos a comentar y donde se perfila la noción de pagos indebidos. Además incluye un interesante voto particular del magistrado Vicente Conde, que discrepa, entre otras cosas de lo que considera una extralimitación del Tribunal de Cuentas el cual “ejercita en realidad una potestad jurisdiccional que corresponde al orden contencioso-administrativo”.
La paga extra
El Convenio Colectivo aprobado por el Pleno de la Corporación calculaba las pagas extraordinarias de los funcionarios como el 100% sobre el conjunto de las retribuciones mensuales. La legislación vigente entonces – Ley 30/84– contemplaba una regulación de las pagas extraordinarias que no permite incluir dentro de su estructura los complementos de paga extra, sino una mensualidad de sueldo y trienios (no del 100% del conjunto de las retribuciones mensuales). Cualquier incremento en un concepto retributivo que no hubiera sido jurídicamente viable, supondría una trasgresión de la normativa presupuestaria, lo que implicaría la falta de apoyo legal de esas salidas de fondos .
La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas entendía que “una cláusula contraria a Derecho, aunque esté incorporada a un Convenio colectivo aprobado por Acuerdo plenario de la Corporación, no puede constituir soporte jurídico suficiente para los pagos realizados con fundamento en la misma. Se trata de una estipulación convencional que, por su antijuridicidad, constituye una mera apariencia formal de legalidad desde luego insuficiente para dar cobertura a unos pagos que, por esa razón, deben considerarse técnicamente como pagos indebidos«. Así lo ha venido entendiendo porque en los límites del concepto de alcance, para el TCu tienen cabida algunos de los hechos generadores de la responsabilidad contable previstos en la Ley General Presupuestaria, porque el alcance es un saldo deudor injustificado, una ausencia de numerario o una ausencia de justificación.
Aunque la Intervención municipal y los Servicios jurídicos del Ayuntamiento no hicieron los pertinentes reparos y advertencias, en la Sentencia de instancia consta que -Acta de la sesión del pleno de la Corporación local de 25 de mayo de 1998- una Concejal advirtió de que el Convenio funcionarial no contaba, en su opinión, con los suficientes informes jurídicos ni económico-financieros por lo que anunciaba que se abstendría en la votación.
El presidente de la Sala de justicia del TCu ya había discrepado, en un voto particular, con la calificación como indebidos de esos pagos del «complemento de paga extra» puesto que ”no están viciados de nulidad, son actos válidos aplicativos de un Convenio válido en el momento en que se dictaron y dieron lugar, por tanto, a una salida justificada de efectivo de las arcas municipales”. Consideraba este Consejero, en fin, que la correspondiente ordenación de los pagos “no supuso una infracción del ordenamiento jurídico, se hicieron en virtud de un título válido”, lo cual impedía declarar la existencia de responsabilidad contable.
Son pagos “debidos”
Los recurrentes argumentaban que los pagos correspondientes al complemento de paga extra derivaban de la ejecución de un convenio colectivo eficaz y válido, no siendo impugnado dicho convenio, ni habiendo sido reparados tales pagos por la Intervención Municipal, ni habiéndose emitido informe con tacha alguna por parte de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento; por lo que deben considerarse los mismos como válidos y no pueden ser declarados ilegales e indebidos, no pudiendo, en consecuencia, generar responsabilidad contable alguna, al haberse realizado las disposiciones de pago de los complementos de paga extra al amparo de un título legal, no concurriendo ni dolo ni culpa grave, ni tampoco negligencia.
Para el Tribunal Supremo, “se ha de dar la razón a los recurrentes, en consecuencia, cuando alegan que no se han dado en este caso todos los requisitos legales exigidos para la existencia de responsabilidad contable”. La Sala de Apelación del TCu ha aplicado en forma indebida el artículo 17.2 de la LOTCu al declarar la disconformidad a Derecho del artículo 33 del repetido Convenio colectivo en un procedimiento de reintegro por alcance.
La existencia de un alcance de cuentas dimana necesariamente, como hemos dicho, de un ilícito contable. Todo ello hace decir al Supremo:
“La Sala de apelación no debió extender, por ello, el ejercicio de su jurisdicción hasta el punto de declarar la ilegalidad del artículo 33 del Convenio colectivo ( cuestión prejudicial ) porque esa ilegalidad condiciona la existencia de un ilícito presupuestario, pero no guarda la relación directa que exige el artículo 17.2 in fine de la LFTCu con la cuestión principal resuelta , que es un reintegro por alcance”.
La nulidad del convenio colectivo no era en este caso antecedente lógico-jurídico de la declaración de alcance de cuentas por lo que su examen, que no condicionaba la resolución del proceso principal, correspondía a la jurisdicción del orden contencioso- administrativo, ante la que no consta que haya sido impugnado y no al ámbito de la jurisdicción contable como cuestión prejudicial no devolutiva.
No puede dejar de subrayarse que la declaración de nulidad del artículo 33 del convenio colectivo de funcionarios, incluso en el caso de ser aceptable, resultaría inane porque no alcanzaría a los actos administrativos de aplicación de dicho convenio que autorizaron en puridad el abono de los complementos retributivos de los funcionarios que se hicieron al amparo de normas -las dimanantes del Convenio colectivo- que además estaban en vigor, y resultaban plenamente válidas y efectivas al tiempo en que se dictaron y ejecutaron.
En consecuencia, es obligado apreciar la falta de uno de los presupuestos determinantes de la eventual comisión de un ilícito presupuestario y contable por los dos recurrentes, lo que impide apreciar la concurrencia de responsabilidad contable sin que sea necesario entrar en el examen de si se debe apreciar o no una conducta dolosa o gravemente negligente en la actuación de los responsables. Basta comprobar que los actos administrativos que autorizaron el abono de los complementos retributivos eran válidos y eficaces al tiempo en que fueron dictados y que se fundamentaron en el artículo 33 de un Convenio colectivo aprobado por el Pleno de la referida Entidad Municipal, por cierto sin ningún voto en contra, para estimar ambos motivos de casación.
Por todo lo expuesto, la Sentencia casa y anula la sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas recurrida.
Comentario
Una sentencia que supone una importante doctrina que ya empieza a aplicar el propio Tribunal de Cuentas. Así, en el caso de los incentivos aprobados por Acuerdos de los Consejos de Gobierno de las Universidades para regular la jubilación anticipada de su profesorado, que se recoge el recientísimo Auto del Departamento Primero de la sección de enjuiciamiento, de 14 de febrero de 2013 que acuerda no incoar juicio contable pues : “los pagos que emanan de los órganos competentes para aprobarlos y no fueron impugnados en la jurisdicción contencioso administrativa no pueden ser considerados indebidos”. Absuelve a la Universidad de Baleares en el caso de las prejubilaciones universitarias.
La doctrina incluida en esta sentencia es peligrosa y extenderá la Ley del Silencio entre los funcionarios, pues hace depender la calificación de indebido de la existencia de reparo o informe contrario e incluso de la posible impugnación del acto por algún interesado.
Gracias por comentar con el fin de mejorar