El órgano de control interno de las organizaciones, desde el punto de vista funcional, presenta dos grandes variantes, no incompatibles entre si: auditor interno e interventor. Poniendo el énfasis en el control de legalidad, las Administraciones Públicas de tradición napoleónica se inclinan por este último sistema.
La función interventora es nuestra tradicional forma de control interno y la más extendida de todas nuestras Administraciones Públicas. Simplificando los términos legales, hace referencia a la necesidad de fiscalizar todos los actos que den lugar a reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como los cobros y pagos que de ellos se deriven.
El acto fiscalizador se plasma en un informe, que contiene una declaración preceptiva de juicio, que tiene como peculiaridad el carácter independiente, interno y preventivo, así como ser escrita, gradual y continuada. No parece ser recurrible directamente por los interesados, lo que otorga una cierta prevalencia a los actos de intervención sobre los actos fiscalizados.
En la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella, tras el saqueo producido durante el gobierno gilista, el Tribunal de Cuentas criticó seriamente la labor de los funcionarios con habilitación nacional de la corporación, pues su tolerancia en este asunto permitió degradar la situación administrativa hasta límites insospechados:
“La ausencia de controles económicos y financieros ha facilitado una gestión apartada de la legalidad que ha determinado la ausencia de garantías sobre si la aplicación de los fondos públicos manejados por los responsables municipales era concordante con los principios de legalidad, eficiencia y economía, ocasionando esta ausencia graves perjuicios a los intereses municipales”.
Más adelante, el informe dice que «la fiscalización que debió haber realizado el interventor debió haber sido crítica y previa«. El tribunal también lamenta que el interventor no llevara un archivo completo y sistemático de sus informes y reparos.
Fiscalización limitada
La realidad ha llevado a que un amplio elenco de gastos de las Administraciones Públicas sólo sean objeto de fiscalización limitada (competencia del órgano y crédito presupuestario) y la utilización de técnicas de muestreo, para flexibilizar, agilizar y abaratar la función interventora. En el ámbito local, la implantación de la fiscalización limitada debe ser aprobada por el pleno municipal, lo que no siempre se cumple, dicho sea de paso.
Por el contrario, las actuaciones del auditor interno, de tradición anglosajona, obedecen a un «plan de auditoría» predeterminado, escrito y aprobado por la autoridad de la que dependa. Esta planificación busca limitar el riesgo de auditoría a niveles aceptables y permite dirigir los esfuerzos sobre aquellas áreas consideradas como de mayor probabilidad de errores. Para su ejecución utiliza las técnicas y normas de auditoría y emite informes, concretados en recomendaciones.
La experiencia de la Unión Europea
Este sistema de intervención fue zarandeado, en 1999, por un comité de investigación, nombrado por el Parlamento Europeo, con la conformidad de la Comisión, en dos conocidos informes: Comité d’experts indépendants, Premier Rapport sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne, Bruselas, 15 de marzo de 1999; y Second Rapport sur la réforme de la Commission. Analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude, Bruselas, 10 de septiembre de 1999.
En el primer informe, el Comité comprueba que el control previo, ejercido por la DG XX, es un procedimiento que funciona muy mal dado que “la mayor parte de las irregularidades constatadas se habían beneficiado de un visado favorable de la intervención”. Por ello, sugiere en su Segundo Informe nada menos que la supresión del visado previo y el establecimiento expreso de un Sistema de Auditoría Interna profesional, independiente y responsable únicamente ante el Presidente de la Comisión.
El Tribunal de Cuentas Europeo venía criticando, desde 1981, este sistema en el que el interventor autorizaba por una parte el gasto y por otra realizaba una comprobación de estas decisiones ex post. El Tribunal, destacaba el conflicto latente entre estos dos aspectos de las funciones del interventor y opinaba que el planteamiento del visado previo centralizado era contrario a la gestión eficaz de los sistemas de organización financiera comunitarios, cada vez más complejos y cambiantes.
De una manera muy detallada y contundente el Comité afirma que:
En el mundo de la gestión financiera internacional, el sistema de control ex ante de las instituciones de la Comunidad es algo antediluviano y corresponde a una visión superada de un control que ofrece una doble seguridad, que concede poca importancia al sentido de la responsabilidad personal del «gestor», y pone el acento en los aspectos formales de las operaciones de modo que, en realidad, no puede ser efectivo más que en un entorno en el que se procese un número relativamente limitado de propuestas financieras. (Segundo informe, op. cit., punto 4.6.4, pág. 117).
Por esa razón, recuerda David Ordóñez, (“El Control Financiero Interno de los Fondos Estructurales Europeos en la España de las Autonomías” Ministerio de Hacienda, 2000, pág. 13.) que el propio Comité de Expertos propuso una reorganización del control interno, haciéndolo descansar fundamentalmente en un control ex post o de auditoría interna. El Reglamento 1605/2002, de 25 de junio de 2002, aprueba un nuevo Reglamento Financiero aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas, suprime la fiscalización previa y al interventor, dotando de competencias y responsabilidades al auditor interno:
La responsabilidad de los ordenadores será total en todas las operaciones de ingresos y gastos efectuadas bajo su autoridad, operaciones de las que deben rendir cuentas, incluso, si ha lugar, con arreglo a procedimientos disciplinarios. En consecuencia, habrá que reforzar la responsabilidad de los ordenadores mediante la supresión de los controles previos centralizados y, en especial, del visado previo de las operaciones de ingresos y gastos por el interventor, de una parte, y la verificación por parte del contable del recibo liberatorio, por otra.
Ese auditor interno, que no podrá ser ni ordenador ni contable, será nombrado por la institución, responsabilizándose ante ésta de la verificación del buen funcionamiento de los sistemas y procedimientos de ejecución del presupuesto.
Evolución
Los controles formales y exhaustivos están dejando paso en todo el mundo a controles basados en riesgos. Ya hemos comentado en esta bitácora cómo la función del órgano de control interno está cambiando desde su papel de “perro guardián”, que vigila la gestión para asegurar el cumplimiento, al de un “compañero” de la dirección, que ayuda al gestor.
En EE.UU., uno de los ejes de la National Performance Review de la Administración Clinton era reinventar la fiscalización interna haciendo que en todas los Departamentos y Agencias, los Inspectores Generales (nuestros interventores generales) trasladasen su énfasis del cumplimiento a la evaluación de sistemas de control de gestión y se volviesen más colaboradores que adversarios del gestor. Se pretendía que una estricta verificación disuadiera de cualquier actitud innovadora y arriesgada por parte de los gestores. Al día de hoy, las auditorías operativas de los inspectores han ganado mucho terreno frente a las financieras o de cumplimiento y se ha institucionalizado el seguimiento de recomendaciones.
¿Hacia dónde vamos?
Ximena Lazo Vitoria, en su reciente libro “El control interno del gasto público estatal” (Tecnos, 2008 y 25€: ver datos) tras analizar de manera rigurosa las principales características de nuestro modelo de control interno avanza (pág. 204 y ss) su posible evolución.
Entiende la Dra. Lazo que con toda probabilidad, el camino iniciado con la reforma de la LGP en 2003 concluirá finalmente con la eliminación de todo control preventivo, pasando a ser desarrolladas estas funciones con carácter ex post.
Recuerda la autora que en el sistema británico el Ministerio de Economía retiene aún la fiscalización previa de ciertas categorías de actuaciones con repercusiones financieras y que el cambio hacia un modelo de control de auditoría integral ex-post solo se ha producido en aquellos organismos que acreditan su capacidad de autocontrol y un buen manejo de fondos públicos.
Con ello entiende que el desplazamiento hacia modelos alternativos de control debe hacerse con extrema cautela: «allí donde se quieran efectuar cambios deberán satisfacerse previamente ciertos requisitos, de otro modo, se corre el peligro de dejar prácticamente desprotegido el principio de legalidad, que condiciona estrictamente la actuación administrativa en la búsqueda de la satisfacción con objetividad de los intereses generales».
Desde esta perspectiva, el control cumple una función garantizadora. No es una mera declaración general carente de consecuencias prácticas. La existencia de un órgano de control interno independiente, permite evitar la producción de actuaciones irregulares y manejos fraudulentos de los recursos públicos.
En este contexto la autora entiende que la evolución del control preventivo de legalidad podría dirigirse, en primer término, a poner de manifiesto expresamente y de forma sistematizada -en su propia Memoria de Actuaciones o a través de alguna instancia formal- todas las disfunciones normativas que el ejercicio de sus funciones vaya poniendo de manifiesto.
Además parece imprescindible que los resultados de dicho control sean contrastados con los que derivan de otros controles a posteriori y que puedan servir para afinar aún más su ámbito de aplicación. Entiendo que debería articularse alguna comunicación oficial y rápida de los reparos hacia las Sindicaturas de Cuentas (como en los contratos de cierta cuantía) lo que aliviaría mucho la presión sobre el Interventor.
Pero de reparos, hablaremos en la siguiente entrada …
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