Actualmente, se perfila entre las Administraciones una tendencia que intenta establecer una nueva cultura de la gestión pública orientada a la obtención de resultados, que conjugue autonomía, responsabilidad y obligación de rendir cuentas, dentro de un enfoque que denominan contractual.
Sus seguidores tratan de acabar con una cultura del gasto, donde gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, hasta implantar una cultura de los resultados, donde el directivo público se centra y es responsable del grado de eficacia y eficiencia alcanzado al ejecutar el presupuesto. Surge la dictadura de los indicadores.
El Estatuto del Empleado Público ha elevado a rango normativo estas intenciones, al prever en su artículo 13.3 que “el personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados”. El resto de la plantilla no está exento de incentivos, pues el preámbulo de la misma norma reconocía que las recompensas de cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización, “pues resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento”. Sin embargo, habrá que resolver la dificultad de dar complementos de productividad al personal laboral, cuyos convenios colectivos no lo recogen.
Cualquier esquema de incentivos debe basarse en el presupuesto por programas, que relaciona sistemáticamente los gastos e ingresos con la consecución de objetivos, transformando la tradicional la rutina presupuestaria en un proceso integrado de racionalización de decisiones, de asignación de medios, de gestión por objetivos y de control de resultados.
En definitiva, una útil herramienta de gestión, conectada con los sistemas de dirección por objetivos y nexo de unión entre los planes estratégicos, los contratos-programa con la Administración financiadora y los planes de ejecución anual.
Su implantación no está exenta de dificultades. Durante la década pasada, se acuño el concepto de ineficiencia planificada para referirse a la laxitud presupuestaria y el suministro de información que más beneficie a los directivos de una Entidad Pública. Se requiere, por tanto, un gran compromiso del más alto mandatario de la Administración respectiva. Por lo general, la mayor dificultad en la implantación de estas técnicas está en la falta de credibilidad de quienes tienen que aplicarlas. La instrumentación y ejecución de los programas presupuestarios corre a cargo de un aparato administrativo, cuyo objetivo y responsabilidad están más cercanos a su cumplimiento formal, que valoran su implantación no como un deseo de mejorar la gestión, sino como un medio de ampliar el proceso de control o de recorte de gastos, la centralización de la información y del poder en los directivos encargados del presupuesto.
Existe un consenso entre los estudiosos de la gestión pública sobre las condiciones para el desarrollo de estas herramientas: una distribución clara de responsabilidades y una asignación de competencias de control de resultados que sea transparente, realista y consensuada.
Por un lado, en aquellos programas que obtengan una valoración positiva de la gestión realizada, se debería establecer algún tipo de incentivo financiero (o exigencia de responsabilidades, en caso contrario) incrementando las dotaciones futuras, para así romper la sensación actual de que los ahorros en un programa no benefician a éste, sino a otros, aún cuando hayan alcanzado peores resultados.
La Cámara de Comptos de Navarra, en su informe sobre Seguimiento de las recomendaciones emitidas en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral (1999-2002), de Junio de 2003, determinaba la siguiente Recomendación nº 46: Analizar la utilidad de la actual presupuestación por programas, centrándose, al menos, en los siguientes aspectos (Grado de dificultad: Alto):
– Validar las necesidades y eficacia de los actuales programas, es decir, justificar su mantenimiento en el Presupuesto.
– Aplicar la presupuestación por objetivos exclusivamente a las actividades productoras de bienes y servicios públicos y a las susceptibles de fijar objetivos. Los gastos derivados del resto de actividades (fundamentalmente de apoyo y de regulación) se imputarían, mediante procedimientos simplificados, a las anteriores, teniendo en cuenta, no obstante, aquellos gastos que por razones de coordinación o de economías de escala aconsejen abordar de forma centralizada.
– A estas actividades programadas se les asignaría un sistema de gestión o evaluación por objetivos, que exigiría la introducción de nuevas herramientas de gestión, de señalamiento de responsabilidades y de establecimiento de mecanismos de recompensa por rendimientos y objetivos alcanzados.
– La implantación de este sistema de evaluación debe hacerse de forma gradual, formando al personal adecuadamente y creando una unidad responsable de su implantación que diseñe los procedimientos normalizados precisos, especialmente los referidos al seguimiento de objetivos y a la información que debe incluirse en la memoria de las Cuentas Generales.
– Definir en este proceso el papel del centro gestor y de la Intervención del Gobierno.
– Adaptar la vigente normativa a los resultados de este proceso, especialmente la referida a la gestión presupuestaria-contable y a los recursos humanos.
El Catedrático de la Universidad de Alicante, Canales Aliende, en un clásico artículo, relacionaba la presupuestación por programas con la productividad de las organizaciones y los empleados públicos, como el germen de un nuevo sistema retributivo. Para lograr una mayor implicación de la totalidad de los recursos humanos adscritos al programa, los gerentes públicos, trabajando en torno a unos objetivos definidos (con o sin contrato-programa) exigen una mayor libertad de gestión.
Así, comienzan a utilizarse conceptos como los “contratos presupuestarios”, con fácil traslación a la estructura desconcentrada de la Administración, pero que exigen el mantenimiento de un adecuado (y costoso) sistema de herramientas de contabilidad de gestión. Para la descentralización en Agencias se utilizan «contratos de gestión» que es un instrumento de “gestión transparente por objetivos” y de base plurianual, cuyos elementos clave vienen constituidos por la definición de los objetivos a perseguir y los resultados a obtener (art. 11.2-a de la Ley 28/2006 de Agencias), los efectos asociados al grado de cumplimiento de esos objetivos (responsabilidad por la gestión del Director y el personal directivo) así como el montante del “complemento de productividad o concepto salarial equivalente”
Ahora bien, el mayor obstáculo sigue estando en la implantación de sistemas de retribución variable para incentivar a empleados implicados en los programas mejor administrados. En este sentido, la Cámara de Comptos de Navarra, en su informe citado sobre seguimiento de recomendaciones viene demandándolo desde los años noventa:
Recomendación nº 8: Introducir en el modelo de retribuciones de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma elementos variables determinados de acuerdo con el puesto de trabajo y con la productividad y objetivos alcanzados. Grado de dificultad: Alto.
La sanidad española está librando esta batalla. Los servicios de salud están en fase de introducción de medidas destinadas a incentivar a los profesionales sanitarios, y a promover su carrera profesional, Retribución Variable en base a objetivos, etc. También son pioneros en la introducción de medidas de racionalización del gasto farmacéutico, de suma importancia para equilibrar las cuentas públicas y en el que, además de otras medidas, ha sido tremendamente importante motivar la participación de los profesionales.
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