La Constitución Federal de Brasil establece el principio de simetría constitucional, por lo que los Tribunales de Cuentas Estaduales deben seguir el modelo del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) en su organización y reglas de competencia. Eso dentro del principio de competencia presupuestaria, pues la Unión y los Estados viven en mundos paralelos sin posible interferencia federal sobre la fiscalización de los presupuestos respectivos, a diferencia de nuestro país, donde formalmente el Tribunal de Cuentas de España mantiene la competencia sobre cualquier euro público. Otra cosa es que el Supremo Órgano fiscalizador (art. 136 CE) demuestre eficiencia y elegancia institucional no duplicando trabajos y aplicando aquella doctrina de nuestro Tribunal Constitucional del órgano supremo, pero no único, matizado para fiscalización o enjuiciamiento y de la que fue ponente nuestra admirada Doña Gloría Begué Cantón.
La elección de los Consejeros de los Tribunales de Cuentas Estaduales de Brasil se realiza mediante un proceso que involucra tanto al Poder Ejecutivo (Gobernador del Estado) como al Poder Legislativo (Asamblea Legislativa del Estado) y están compuestos por siete consejeros:
- Cinco consejeros son elegidos por respectivo parlamento, usualmente exparlamentarios.
- Dos consejeros son elegidos por el Gobernador del estado, a menudo promoviendo a funcionarios de carrera de los cuerpos técnicos del recpectivo Tribunal de Cuentas.
Los requisitos para ser consejero suelen incluir tener más de 35 y menos de 65 años de edad, poseer idoneidad moral y reputación intachable, así como conocimientos jurídicos, contables, económicos y financieros, o de administración pública, con más de diez años de ejercicio profesional o de actividad que requiera dichos conocimientos.
La influencia del Gobernador y los diputados en la elección es significativa, lo que ha generado debates sobre la independencia y la tecnicidad de estos órganos de control. Sin embargo, el carácter vitalicio de su ejercicio hace que superen con mucho a quien les propuso. Yo suelo recriminarles el uso del término vitalicio, que tiene alguna referencia peyorativa y que no es real. Primero porque ejercen hasta los 75 años, edad de jubilación de los magistrados del Supremo Tribunal Federal, que es su referencia constitucional, al considerar a los consejeros de cuentas verdaderos jueces, sus actuaciones son un verdadero proceso cuasijudicial hasta la aprobación final de la cuenta anual de la respectiva Entidad Pública.
En Brasil, las cuentas públicas deben ser aprobadas por los Tribunales de Cuentas de cada Estado (las del Gobierno federal, por el Tribunal de Cuentas de la Unión) y para ello, instruyen un expediente de tipo judicial (así lo veía yo hace 18 años) con importante intervención del ministerio fiscal, y concluyen con un pronunciamiento expreso, como las sentencias. El gestor que no ve aprobadas sus cuentas por el Tribunal no puede ser candidato en ningún tipo de elecciones, lo que supone un importante acicate para el cumplimiento de la legalidad financiera, pues se ejerce una acción para inhabilitar al cuentadante; por eso el acto de aprobación es público y relevante, en un salón de actos que con frecuencia acoge entre los asistentes alcaldes o presidentes de empresas estatales que son juzgados ese mes.
Es cierto que los sucesivos recursos jurisdiccionales pueden suspender y retrasar este reproche (como aquí) pero tarde o temprano adquirirá firmeza. Esta es la verdadera competencia y responsabilidad de los Tribunales de Cuentas en Brasil, aunque también realizan multitud de auditorías operativas y medioambientales.
La Ley de Responsabilidad Fiscal, del 2001, similar a nuestra Ley de Estabilidad Presupuestaria, en su lucha contra el endeudamiento y el déficit público, atribuyó a los Tribunales de Cuentas de los Estados brasileños, la obligatoriedad de elevar un informe trimestral sobre la deuda y los gastos de personal. Téngase en cuenta que en Brasil las administraciones tienen un límite presupuestario en las retribuciones del personal que varía según la Entidad. Así, a nivel federal no pueden sobrepasar el 50% del Ingreso Corriente neto (ICN) y en el ámbito estadual ese límite es del 60% del ICN. El incumplimiento de estos límites activa mecanismos de corrección muy rigurosos, como la prohibición de conceder aumentos salariales o contratar personal. Y si no te aprueban en el TCE la cuenta olvídate de concurrir a elecciones.
La cara opuesta es la asignación mínima de Servicios Esenciales (salud y educación), donde la Constitución Federal de 1988 y sus posteriores enmiendas, establecen límites de gasto mínimos obligatorios (vinculados a ingresos) para los tres niveles de gobierno (Unión, Estados y Municipios) en las áreas de Salud y Educación. Así, para educación, el 18% del capítulo de impuestos a nivel federal, al 25% de los impuestos en los niveles estadual y municipal, que para Salud, ese porcentaje es del 12 y del 15% de los ingresos propios y transferencias.
No han tenido allí tanto éxito como Europa en la contención de la deuda y la sostenibilidad financiera de las Administraciones porque cuando visité Brasil por primera vez, en 2004, recuerdo que la cotización era 1 euro por 3.5 reales. A la siguiente en 2007 había mejorado a 2.5, pero ahí comenzó su declive (o la mejora económica de la UE según se quiera ver) pasando por 4R-1€ de 2013. Hoy es el doble de mi primer viaje: 6 reales por euro; su goteo constante de perdida del poder adquisitivo que permite a un español disfrutar de una magnífica cena por lo que aquí cuesta un menú del día.
Carta de Florianópolis
La semana pasada tuvo lugar el mayor evento iberoamericano de auditoría. El IV Congreso Internacional de Tribunales de Contas de Brasil (IVCITC) que lleva como lema central “Tribunales de Cuentas: República, Democracia, Gobernanza y Sostenibilidad”. Con más de tres mil participantes, medio millar de personas de apoyo y multitud de actividades, entre conferencias, talleres y presentaciones de revistas o libros, tenía hasta un canal de TV, por donde pasaban todo tipo de asistentes, entre ellos los españoles que les acompañamos en el congreso que anual y más modestamente les recibe en Salamanca.
Constantemente nos recuerdan los Consejeros brasileños que son herramientas de la democracia, algo que aquí sólo conmemoramos el 6 de diciembre (por ciento, ayer magnífico artículo de Gimeno Feliú) con cierto temor al usar los términos España o democracia. Los brasileños son un ejemplo del uso de la bandera (¡“Orden e progresso”! pone) o del himno nacional. Así, en Brasil no hay congreso o reunión científica que no comience con el himno. El IVCITC de Florianópolis no fue una excepción, que además contaba con apoyo financiero del presupuesto federal brasileño: Ministerio de Desarrollo, de Industria y Comercio y … (¡ojo!) del Ministerio de Hacienda (y por tanto, como recordó alguien en la inauguración, sin posible conflicto de intereses por eso de la duplicidad cero) y los asistentes cantaron (cantamos) su precioso himno que en lugar de hablar, como el resto de los países, de valientes escenas guerreras más o menos inventadas, los brasileños evocan la naturaleza, los bosques, el canto de sus pájaros y azul del cielo. Así lo veía yo en 2007,cuando con ocasión de otro de sus congresos.
Pues bien, como suele ocurrir en estos eventos, la convocatoria incluye la redacción de unas conclusiones, que los brasileños, como en futbol, han elevado a la categoría de arte (ésta de 2009, es la Carta de Curitiba). El consejero João Antônio da Silva Filho, vicepresidente de Defensa de Derechos de la Asociación de Miembros de los Tribunales de Cuentas de Brasil (ATRICON), leyó un resumen del documento en el cierre del IV CITC, el 5 de diciembre en Florianópolis:
«La Carta de Florianópolis se eleva como una declaración pública de los Tribunales de Cuentas de Brasil, reafirmando su papel constitucional, su compromiso con la democracia y su responsabilidad histórica ante los grandes desafíos de nuestro tiempo».
Decíamos en la entrada anterior, que la misión de los Tribunales de Cuentas fue reconocida con la aprobación de la Propuesta de Enmienda a la Constitución 39/2022, para incluir a los Tribunales de Cuentas en la lista constitucional de órganos permanentes y esenciales para el control externo de la administración pública. “Esta medida legitima y fortalece la posición de estas instituciones como guardianas del interés colectivo, pilares de la República y promotoras de los derechos fundamentales, caminando en sintonía con las exigencias sociales y éticas de nuestro tiempo”.
En la presentación de la Carta, Silva Filho reforzó que la esencia de los controles exige enfoques que superen la aplicación formal de la norma y promuevan la confianza y la cooperación entre los gestores públicos y la sociedad. «Tenemos un papel fundamental y un compromiso con la democracia que garantiza los derechos, reduce las desigualdades y amplía la participación social».
Este cambio de paradigma, según el vicepresidente de ATRICON, resulta en un control externo dialógico (me encanta como crean palabras en los congresos; ¡esta semana una docena!) que fomenta la cooperación y la co-creación de soluciones orientadas a la justicia social y la sostenibilidad, un modelo que refuerza la mediación y la orientación pedagógica en lugar de prácticas exclusivamente punitivas.
La adopción de auditorías preventivas y predictivas, con el uso de tecnologías que permitan el análisis de tendencias y escenarios, debe reafirmarse como vector de modernización del control externo, permitiendo que las desviaciones de propósito, las ineficiencias y los posibles daños al erario se identifiquen con anticipación. «El objetivo es aumentar la eficacia y la eficiencia de los servicios prestados, pero siempre bajo supervisión humana y con transparencia algorítmica y mitigación de sesgos discriminatorios, asegurando el respeto a los derechos fundamentales», destacó el Consejero Silva.
La consolidación de las redes colaborativas en el Sistema de Tribunales de Cuentas —de Información Estratégica para el Control Externo, de Secretarios de Control Externo, de Secretarios de Tecnología de la Información, de Secretarios de Gobernanza y Gestión Estratégica, de Secretarios de Comunicación Social y de Procuradores-generales de los Tribunales de Cuentas, así como la Red Consenso — constituye un avance estratégico para el fortalecimiento del control externo. «Estas redes amplían la capacidad institucional al crear entornos permanentes de cooperación, esenciales para el intercambio de información cualificada, la difusión de buenas prácticas y la construcción de soluciones conjuntas», insistió Silva que destacó en la Carta de Florianópolis el compromiso con el bien común para la promoción de los Derechos Humanos y Fundamentales y la reducción de las desigualdades sociales:
«Al fortalecer las prácticas inclusivas, ampliar las auditorías sensibles a los derechos y promover entornos institucionales seguros e igualitarios, el sistema de control reafirma su responsabilidad con la defensa de la dignidad humana, la diversidad y la justicia social»
Los desafíos ambientales globales también se destacan en el documento, así como la comunicación pública institucional pues una divulgación clara, accesible y oportuna de los resultados de esas auditorías constituye un instrumento de fortalecimiento democrático “especialmente cuando está guiada por datos abiertos y acompañada de mecanismos de participación que transforman la transparencia en una acción ciudadana efectiva”.
“La Carta de Florianópolis, consolidada en este congreso, es un compromiso público y refleja una visión integrada para la actuación de los Tribunales de Cuentas, reafirmando su papel como guardianes de los intereses colectivos, promotores de la ciudadanía y agentes fundamentales en la construcción de un futuro sostenible y socialmente justo”, finalizó.
Firman la Carta de Florianópolis los presidentes de ATRICON, Edilson Silva; del Instituto Rui Barbosa (IRB), Edilberto Pontes; del Tribunal de Cuentas de Santa Catarina y anfitrión, Herneus De Nadal; de la Asociación Brasileña de Tribunales de Cuentas de los Municipios (ABRACON), Joaquim Alves de Castro Neto; del Consejo Nacional de Presidentes de los Tribunales de Cuentas (CNPTC), Luiz Antonio Guaraná, y de la Audicon, que es la Asociación Nacional de Consejeros Sustitutos (algo similar a nuestros directores técnicos), Milene Dias da Cunha.
En la próxima entrada comentaremos las variadas actividades paralelas que hubo durante el congreso, como la presentación de la Consolidación de las Normas Brasileñas de Auditoría del Sector Público (NBASP) que puede verse en la foto siguiente:
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