Me decían mis maestros académicos que realmente no conoces bien un tema hasta que no escribes sobre él. Tienen toda la razón: como mucho crees que lo conoces. Preparando el material del próximo curso de Recepción de Obras, Suministros y Servicios, me enfrento una nueva cara de este poliédrico tema: la naturaleza jurídica del acto de recepción y su plasmación en el acta respectiva. Es obligado su tratamiento para el análisis ordenado de cualquier concepto jurídico, máxime en un asunto tan relevante.
Recordemos que el TRLCSP en su artículo 222 (y 235 matizado para las obras públicas) exige la constatación del cumplimiento del contrato, “en todo caso” mediante un “acto formal y positivo de recepción” por parte de la Administración ¿Que clase de acto? Veámoslo.
¿Acto de trámite o resolutorio?
El derecho administrativo distingue entre actos de trámite y actos resolutorios. Los primeros no resuelven el fondo del asunto y son preparatorios del segundo, que finaliza el procedimiento administrativo. La suma de actos de trámite es igual al acto resolutorio que es impugnable. El acto de trámite, en general, no puede ser objeto de impugnación, a menos que tenga carácter de cualificado. Debe esperarse a la resolución que ponga fin al procedimiento.
En principio, pudiera pensarse que la recepción constituye un acto de trámite, al que siguen otros muchos. Quienes estamos cerca de la gestión presupuestaria vivimos entre ellos. Quizás el más conocido sea la fiscalización del interventor. Los informes y propuestas suelen constituir actos preparatorios de otros finales o definitivos. Aportan un juicio técnico o jurídico para que, quien tenga la capacidad y competencia para resolver el procedimiento, pueda adoptar la decisión final.
Pero las previsiones del “trámite” del artículo 235.2 no podemos decir que sean de carácter inofensivo:
“Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquéllos. Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato”.
Así, cuando se deniega la recepción («Desfavorable», en la normativa IGAE Decimoséptimo, 2.3) porque la prestación no se encuentre en buen estado o no se ajuste a las condiciones generales o particulares previstas en el contrato o encargo, así como, en su caso, en las mejoras ofertadas, habrá un acto administrativo que notificar al contratista, que deberá ser impugnado.
En este sentido, es categórico el Informe 13/2013, de 22 de mayo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón. Con fundamento en la STS de 18 de marzo de 1989, lo califica de acto unilateral:
«de modo que, aunque en su plasmación formal se exige la presencia del contratista y se produce en el curso de una relación jurídica contractual, se integra por una única voluntad, la de la Administración, en cuyas manos y a virtud del privilegio de la decisión ejecutoria, queda la calificación sobre el buen o mal cumplimiento del contrato, todo ello, obviamente, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan. La presencia del contratista en el acto de la recepción definitiva o de su denegación, tiene el sentido de garantizar su audiencia en orden al estado de la obra y a las reparaciones que, en su caso, puedan decidirse, pero no la significación de integrar con su voluntad la estructura del acto final del proceso contractual, que se consumará luego con la liquidación final y el abono del saldo resultante».
Además de unilateral, entiende la Resolución aragonesa que el acto de recepción es un acto único, expreso (aunque puede ser tácito, recepción implícita en la doctrina de los hechos concluyentes) formal y definitivo; probatorio y no constitutivo, pues se limita a declarar, conforme o disconforme, una situación fáctica preexistente a la que el ordenamiento jurídico seguidamente le atribuye unos efectos, pero nunca creará situaciones jurídicas ex novo.
Por lo tanto, le será de aplicación, entre otros, el mismo régimen impugnatorio de los actos administrativos (y debería contener «pie de recurso» a los destinatarios o interesados). Recuerda el dictamen que “el TRLCSP nada indica sobre su régimen impugnatorio, lo que hace necesario acudir a la doctrina general de los recursos administrativos (Artículo 112.1 de la LPACAP) y admitir como procedente el recurso potestativo de reposición contra el acto de recepción, sin perjuicio de acudir directamente a la vía contenciosa. De manera que hay obligación de advertir al contratista, de la posibilidad de interponer recurso, so pena de posible indefensión”. En su opinión, la falta de agotamiento de la vía administrativa previa no debe actuar como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Quedan otras muchas incógnitas que intentaremos discutir durante el seminario:
¿Cabe recurrir ese acta de recepción por terceros?
En teoría, quienes no estén interesados, no podrán impugnarlo, como en todo el gasto público, en general, al no existir acción pública en esta materia, los ciudadanos podrán conocerla en aplicación de la Ley de transparencia, pero no impugnarla. No hay acción pública. Sin embargo, no es imposible demostrar un interés. Supongamos que se deniega a un “distribuidor” en Acta de Recepción el suministro de bolígrafos para Ayuntamiento (100 bolígrafos con cinco defectuosos). El «fabricante» podría conocer el caso e impugnar el Acta porque está en juego su reputación. No le importan al fabricante las vicisitudes del contrato sino su interés comercial. ¿Qué os parece?
Lo que testimonia el acta de recepción … ¿que valor tiene?
Es una prueba documental pública que desplaza la carga de la prueba al estar avalada por funcionario público. Eso sí: solo de lo que ve, oye, o cuenta personalmente. Cabe tanto la la falsedad dolosa como imprudente (390 y 391 del código penal). Esa “presunción de veracidad” se sustenta normalmente sobre la “presunción de idoneidad” (se reciben fusiles para el ejército y se presume que funcionan) y sobre la “presunción estadística” (se muestrean suministros y se presume la totalidad).
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