Gatillazos en la concesión de obra pública

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Se pregunta el diario Expansión:  ¿cómo hacer para que las obras no computen en déficit? Y se responde “Si un proyecto tiene suficiente riesgo transferido se considera que no es una obra de la Administración; y si no lo tiene, Bruselas opina que es un pago sin riesgo para la empresa, y eso computa como déficit”. Veamos qué quiere decir.

Para sortear el déficit, en este modelo de colaboración público-privada, el Sistema Europeo de Cuentas (SEC’95)  recomienda que los activos sean clasificados como activos no públicos y, por tanto salgan del balance de las Administraciones Públicas, si se dan las dos condiciones siguientes :

1.- La entidad privada soporta  el riesgo de construcción. Son acontecimientos como la entrega tardía, los sobrecostes o las deficiencias técnicas. La obligación del Administración de comenzar a efectuar pagos regulares a la sociedad, sin tener en cuenta el estado efectivo de los activos, es la prueba de que la Administración soporta la mayoría de los riesgos de construcción.

2.- La entidad privada soporta al menos uno de los dos riesgos siguientes: el de la disponibilidad o el ligado a la demanda. En el riesgo de disponibilidad, la responsabilidad de la sociedad es bastante evidente si puede penalizar al constructor “como un cliente normal” ante vicios de la obra. Los pagos públicos deben depender del grado efectivo de disponibilidad proporcionado por el socio durante un cierto período de tiempo y penalizar el incumplimiento de las obligaciones, con un efecto sustancial sobre los ingresos de la sociedad y no puramente “cosmético o simbólico”, dice Eurostat.

Respecto al riesgo ligado a la demanda, cubre la incertidumbre de mercado, que no es imputable al comportamiento de la sociedad privada, sino al ciclo económico, las nuevas tendencias del consumo, la competencia o la obsolescencia tecnológica. Si la Administración garantiza un nivel mínimo de pagos al socio, con independencia del nivel efectivo de demanda, desaparece este riesgo para la empresa.

En esas condiciones, las citadas inversiones se incluirán en el presupuesto de gastos (capítulo 6 del presupuesto de la Administración Pública) con el impacto negativo sobre el déficit y la deuda (préstamo “imputado”, según la terminología Eurostat).

El sistema se ha utilizado para la construcción de Hospitales (no sin cierta crítica) y multitud de infraestructuras de comunicaciones, incluidas las autovías de peaje-sombra y cuya continuidad está en claro peligro por las actuales restricciones crediticias. Muchos proyectos estaban iniciándose cuando llegó esta crisis financiera. Así lo cuenta una patronal del sector en el artículo citado, reconociendo que los tráficos, ya sean en autopistas, aeropuertos o trenes, han descendido:

“Las grandes empresas tienen que devolver primero todo lo que deben, que es mucho, y luego convencer a los bancos para que financien nuevas infraestructuras (…) El problema que tienen hoy en día las concesiones es financiero porque las condiciones de financiación se han endurecido mucho”.

Primer gatillazo

El proyecto de Ley para la Captación de Financiación en los mercados por los concesionarios de obra pública, aprobado el viernes pasado, iba a permitir que el Estado y las empresas privadas crearan compañías conjuntas para construir y gestionar obra pública, sobre todo carreteras.

Sin embargo, en el último momento, “Hacienda ha echado por tierra los planes de Fomento”, dice hoy el diario El Economista y, el documento definitivo aprobado por el Consejo de Ministros, ha dejado fuera a las sociedades mixtas, pues se teme recibir un “futuro tirón de orejas de Bruselas”.

La cosa todavía puede ponerse peor

Recientemente, el diario Expansión publicaba  un artículo que informaba de la daptación de sus estados financieros del sector de las concesionarias de obra pública a individuales de la norma contable europea IFRIC 12, que ultima el Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas (ICAC).

Tal norma impide a las empresas amortizar en varios años los gastos financieros, teniendo que contabilizarlos en el ejercicio en que se producen. En este sector tal gasto tiene mucha importancia y se tendrán que registrar en el ejercicio en que se produzcan, en lugar de repartirlos a lo largo del tiempo. Así, los primeros años de los nuevos proyectos se inundarán de pérdidas y los últimos rebosarán de beneficios. Si llegan, porque tendrán que ampliar capital o entrarán en causa de disolución.

Además, impone la consideración como activos financieros de determinadas infraestructuras donde existan ingresos asegurados por el concedente, como las autopistas de peaje en sombra (la empresa no cobra cada uso, sino según el flujo de automóviles) o los nuevos hospitales (así, la Comunidad de Madrid). Esto afectará de lleno al resultado operativo (ebitda) de las concesionarias, que se verá reducido al contabilizarse los ingresos financieros de la concesión después de obtener dicho resultado. Pese a que los resultados bruto y neto serán similares, la foto económica de las empresas no será la misma.

El Foro PPP ya ha hecho saber que esta norma encarecerá y reducirá el número de proyectos viables. Otro ejemplo de gatillazo podemos encontrarlo en el Ayuntamiento de Madrid. Nos cuenta Cinco Días que la capital de España había intentado promover la licitación del mantenimiento y renovación del alumbrado público a una empresa durante 30 años, para que la iniciativa privada llevara la gestión y acometiera las inversiones en la remodelación de la red de alumbrado y la mejora en la eficiencia energética.

 

Plural: 10 comentarios en “Gatillazos en la concesión de obra pública”

  1. Muy buen símil el de los gatillazos…

    Mi opinión sobre la colaboración público-privada, he de reconocer, tiene matices.

    Primero, porque considero que determinados servicios públicos esenciales nunca debieran estar sometidos a la gestión privada. Un hospital que busque beneficios, tarde o temprano, terminará recortando prestaciones, reduciendo la calidad de las mísmas o cobrando al usuario por más cosas que la tele de la habitación. Una empresa quiere beneficio, maximizar su TIR; no es una ONG.

    Segundo, porque muchas de las fórmulas de CPP-PPP son meras elusiones de la normativa de estabilidad presupuestaria. Es decir, pan para hoy (financiación) y hambre para mañana (pagos aplazados y abultados intereses). Me gusta usar la expresión de Rafael Iturriaga: es como hace trampas al solitario.

    Y tercero, quizás lo verdaderamente relevante. El socio privado debe hacerse cargo de los riesgos que enumera Eurostat, pero debe hacerlo en serio y con garantías. Todos los días vemos ejemplos de sobrecostes de construcción que termina asumiendo la Administración Pública. Eso ya no es CPP, sino simple y llanamente una falta de responsabilidad, tanto ética, como política y económica.

    Un saludo a toda la comunidad fiscalizadora.

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  2. En general, sin que las prestaciones contenidas en el correspondiente pliego administrativo debieran determinar la decisión, considero que todos los ‘Activos materiales’ derivados de la ‘fase de construcción’ de un contrato de Concesión de obra pública son de ‘titularidad pública’ (al margen de las ‘cargas’ que pesen sobre ellos) y, como tales – apostando por una visión económico-informativa de la contabilidad en detrimento, acaso, de una visión estrictamente jurídica-, deberían figurar desde el momento en que finaliza y recepciona la obra en el Activo del Balance de la Administración, que es el sujeto que decide, impulsa y tutela el proyecto en toda su dimensión temporal.

    La contrapartida contable en el pasivo de la Administración a que se refiere la letra c) del documento del foroppp que se adjunta en el post, podría ser ‘181-Anticipos por ventas o prestaciones de servicios a largo plazo’, que, todo sea dicho –acaso, cual debilidad formal de la tesis que defiendo- no existe en el borrador del nuevo plan contable público, como tampoco existe en el vigente -sin que nunca se haya entendido bien por qué- la cuenta ‘Ingresos a distribuir en varios ejercicios’ (que quizás podría traer causa de la peculiar consideración actual -en el ámbito público- de las subvenciones de capital como ingresos económicos del ejercicio en que se reciben, sin afectar el periodo de amortización de los bienes que financian).

    Desde esta perspectiva contable (económico-informativa), en un contrato de Concesión de obra pública, en el momento de finalización de la obra y comienzo de su explotación, se produce el pago al contado (virtual) de un contrato de obra y el cobro anticipado al contado (virtual) de un contrato de gestión de servicios públicos, que lógicamente se neutralizan. La obra, así, ya es propiedad de la Administración desde el primer momento, pesando sobre la misma la concesión administrativa otorgada a favor del contratista hasta el momento de su extinción y consiguiente reversión a la administración. En puridad, pues, extinguido el periodo de la concesión revertirá a la Administración (‘volverá al estado o condición que tuvo antes’) el derecho –inmaterial- de usar las obras, que no las obras en sí, que ya son propiedad de la administración desde el principio.

    La cuenta contable 181antes citada, por el importe en que disminuye cada año el ‘valor de rescate’ de la concesión, se carga con abono a ingresos económicos (grupo 7) generados por el proyecto. Su saldo no representa una deuda por razón de las obras recibidas sino por razón del importe (de rescate) que en cada momento debería desembolsar la Administración si, por alguno de los motivos previstos en la ley, decidiese rescatar la concesión. En este sentido, piénsese cómo una Administración ‘pudiente’ podría optar por pagar al contado una obra y posteriormente licitar un contrato de gestión de servicios públicos en el que se contemple la posibilidad de cobrar anticipadamente, al contado, el canon correspondiente a toda la vida de la concesión: ¿cuál debería ser la diferencia contable en un proyecto y otro?

    En consonancia con lo expuesto, los desembolsos realizados por razón de la construcción de las obras figurarían como ‘Activos inmateriales’ (derechos de uso) en el Activo del Balance del concesionario (agente privado).

    Todo ello, independientemente de la consideración del proyecto a efectos del Eurostat (SEC95), que pudiera resultar aparentemente ‘contradictoria’ en función del (logro en el) ‘traspaso de riesgos’ comentado en la excelente entrada de Antonio Arias: simplemente regirían criterios distintos, como en la propia contabilidad pública española ocurre en los ámbitos económico-patrimonial y presupuestario.

    El saldo de la cuenta 181 que en cada momento representaría el ‘valor de rescate’ de la concesión, ¿podría o debería ser considerado ‘deuda pública’ o no?, independientemente de que, en todo caso, se trate de ingresos que la Administración impulsora del proyecto deja de percibir en el futuro …

    Para finalizar -discúlpese la extensión- considero conveniente recordar la una interesante Sentencia del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre de 1998, cuyo ponente fue D. Fernando Ledesma, que dirimió la disputa entre el ESTADO y AUMAR (concesionaria, previa construcción, de la autopista Valencia-Alicante), determinando el derecho de la empresa a ser resarcida por el Estado por razón de daños ocurridos por unas inundaciones acaecidas en octubre de 1982:

    “…La tercera, que la reclamante debe prestar el servicio cuya gestión le ha sido concedida del modo dispuesto por la Administración, de suerte que las facultades que, como consecuencia de la adjudicación, le han sido conferidas están en función de la gestión del servicio que se ha comprometido a prestar, perteneciendo a la Administración concedente los bienes inmuebles necesarios para el desarrollo del servicio público, correspondiendo al concesionario el uso de tales bienes inmuebles en tanto se lleva a efecto y cumple el servicio público que le ha sido encomendado. Con otras palabras, la autopista en que se han producido los daños constituye un bien de dominio público de titularidad estatal, el cual es entregado al uso público de los usuarios bajo la gestión del concesionario, a quien se ha trasladado por vía de concesión esa función de originaria competencia administrativa, tesis ésta que supone el rechazo de la que en sentido contrario se mantiene en el FJ 9.º de la sentencia apelada … “

    Saludos cordiales.

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  3. Dolor de cabeza me acaba de entrar despues de leer el post y los comentarios.
    Realmente los sesudos economistas y serios auditores que con esta normativa se favorece la buena gestión y se evita el fraude, la prevaricación y todo tipo de desaguisados como los que día a día nos sirven los medios?
    Lamentablemente yo creo que no, así que por favor, a ver si alguien se estruja las meninges para hacer las cosas más fáciles y que lo blanco sea blanco y no “de un color claro sin determinar”

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  4. El diario Expansión (edición impresa) publica el siguiente artículo:

    El Gobierno salva la viabilidad de las concesiones maduras

    Introducirá una excepción en la adaptación de la temida directiva contable europea Ifric 12: no se aplicará con carácter retroactivo.

    NOTA del 6-11-2010: En el proyecto de Orden por la que se aprueban las normas de registro, valoración e información a incluir en la memoria sobre los acuerdos de concesión de infraestructuras públicas, (Ver entrada en esta bitácora) permitirá diferir los gastos financieros durante toda la vida de la concesión, de manera que se aminora el fuerte impacto que estos tienen en los primeros años.

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  5. (Interesante) Consulta 7 – BOICAC 94/JUNIO 2013

    http://www.icac.meh.es/Consultas/Boicac/ficha.aspx?hid=470

    …/…

    “En este modelo del activo intangible, realizando una aplicación analógica de lo regulado en la Orden a la entidad concedente, ésta registrará la infraestructura construida por la empresa concesionaria por el valor razonable del activo en el momento en el que se cumplan los criterios para el registro o reconocimiento contable del activo y, simultáneamente registrará un ingreso diferido pudiendo emplear para ello la cuenta “181 Anticipos recibidos por ventas o prestaciones de servicios a largo plazo”. Este importe se dará de baja a medida que la empresa concesionaria reconozca el correspondiente ingreso durante el período establecido en el acuerdo de concesión, en función del principio de devengo, de acuerdo con los criterios incluidos en la NRV 14ª ingresos por ventas y prestación de servicios del PGC.”

    …/…

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