Hoy quiero comentar la interesante Sentencia del TSJ de Castilla y León, de 25-1-2008, de la que ha sido ponente José Matías Alonso Millán, relativa al Presupuesto del Ayuntamiento de Burgos del ejercicio 2006. En ella se declara la nulidad de la mayoría del contenido de su Anexo de Personal y del Anexo de Inversiones, por no contener los elementos precisos para que puedan ser suficientemente valorados. También, por incumplir la previsión de que el resultado de la enajenación de solares se incorpore al Patrimonio Municipal del Suelo (PMS), como prevé la legislación urbanística.

Me queda la duda del efecto que puede tener esta sentencia sobre un presupuesto ya liquidado y posiblemente rendido. Desde un punto de vista político es un buen tirón de orejas a la mayoría gobernante.Gastos de personal no explicados

Tanto el Real Decreto Legislativo 2/2004 como el Real Decreto 500/90 (que no es derogado por aquel) prevén que al presupuesto de la entidad local habrá de unirse el Anexo de Personal, en que se relacionen y valoren los puestos de trabajo existentes en la misma, dándose la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el presupuesto.

Su finalidad es la de garantizar que exista crédito para pagar a todas las personas que ocupan los puestos de trabajo existentes en la Entidad local y que tienen cumplido reflejo en el presupuesto las obligaciones económicas que el Ayuntamiento tiene adquiridas con su personal.

Así, en el capítulo I del Presupuesto de Gastos del Ayuntamiento de Burgos se detallan los créditos consignados para gastos de personal pero se dejan sin valorar o se valoran de forma insuficiente y parcial los siguientes apartados:

1-Funcionarios, en que únicamente se valora el complemento especifico de cada puesto de trabajo.
2-Personal laboral, en que sólo se valora el complemento específico de cada puesto de trabajo.
3-Personal laboral fijó discontinuo.
4-Personal laboral indefinido discontinuo, que ocurre lo mismo indicado anteriormente.
5-Personal del servicio municipalizado de estación de autobuses, en que únicamente se valora el complemento especifico de cada puesto de trabajo.
6-Personal del Servicio Municipalizado de aguas de Burgos, en que no se incluyen todos los conceptos retributivos pues falta, al menos, detallar la antigüedad y la seguridad social a cargo del empleador.
7-Personal de Servicio Municipal de Deportes, en que no se incluyen todos los conceptos retributivos pues falta, al menos, detallar la seguridad social a cargo del empleador.

El Tribunal observa que el «Anexo Personal 2006», así como la clasificación económica del «Estado de Gastos» carecen de división de las percepciones económicas en las partidas correspondientes y los complementos de la totalidad de personas al servicio de la administración, con indicación de cada una de las retribuciones básicas y de las complementarias así como los créditos destinados a conceder determinadas retribuciones reglamentarias, gastos sociales, incentivos de productividad o gratificaciones, cuotas o prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador, etc..

Así, en cuanto al apartado «plantilla de funcionarios» sólo se recoge el importe del «complemento específico» en el apartado «R.P.T. Funcionarios» , por lo que no es posible una adecuada determinación para concretar si realmente el presupuesto de gastos por estos conceptos se ajusta a la realidad de los gastos que debe soporta el Ayuntamiento.

Lo indicado respecto de la plantilla de funcionarios cabe recogerlo igualmente respecto del personal laboral, con la agravante de que respecto del personal laboral fijo discontinuo e indefinido discontinuo no se constata se haya realizado valoración alguna, ni siquiera del complemento específico.

La conclusión que se constata es una falta de motivación de parte de los gastos de personal, por falta de un desglose, cuantificación y totalización adecuado, pero no se concluye en absoluto que los mismos sean incorrectos o desajustados en el fondo.

Anexo de Inversiones

Se impugnaba también el «Anexo de Inversiones» en cuanto que su elaboración no se ha ajustado a los trámites legalmente establecidos al no contener la información mínima necesaria para un adecuado seguimiento de las inversiones.

El Tribunal estima que el acuerdo impugnado vulnera el art. 168.1 apartado d) del Real Decreto legislativo 2/2004 y el art. 18.1 del Real Decreto 500/90 en lo referente al anexo de inversiones por falta de expresión de datos esenciales que permitan el seguimiento y control del mismo.

Así, el art. 168 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, exige la siguiente documentación del presupuesto: memoria explicativa, Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, Anexo de personal de la entidad local, Anexo de las inversiones e informe económico- financiero.

Sin embargo, cuando se revisa el Anexo de inversiones, el mismo ha de tener un contenido “mínimo e imprescindible”, para así ser susceptible de una adecuada fiscalización y control, según el art. 13.3 y 4 del R.D. 500/90:

a) Código de identificación.
b) Denominación del proyecto.
c) Año de inicio y año de finalización previstos.
d) Importe total previsto.
e) Anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios.
f) Tipo de financiación, determinando si se financia con recursos generales o con ingresos afectados.
g) Previsible vinculación de los créditos asignados.

El Tribunal entiende que “no están debidamente explicitadas ni las inversiones a realizar, el año de inicio y año de finalización previstos, el importe total previsto, la anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios, el tipo de financiación, determinando si se financia con recursos generales o con ingresos afectados y la previsible vinculación de los créditos asignados”.

Por lo tanto, la falta de indicación y explicación de contenido mínimo exigible en el anexo de inversiones denota su falta de motivación y la imposibilidad de su control por terceros, por lo que procedió a la estimación de este motivo de impugnación.

Recuerda la sentencia, «a fin de evitar equívocos que lo que este Tribunal declara es la existencia de defectos formales que impiden el adecuado control de las inversiones presupuestadas, no que las mismas sean incorrectas, desviadas o desajustadas«.

Patrimonio Municipal del Suelo

El tercer apartado objeto de impugnación, las inversiones que se pretenden financiar con la enajenación de bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo. Este tema ya ha sido tratado en esta bitácora.

El Tribunal Supremo (así, STS 31-10-2001) ha declarado en numerosas ocasiones la «imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales”.

Recuerda el Tribunal que en el Fundamento 36° de la STC 61/1997 se reconoce de forma expresa que la norma que regula el destino de los bienes integrantes del PMS responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la competencia exclusiva estatal para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13° CE ) en relación con la vivienda (art. 47 CE ).

No se puede sostener con rigor que la norma que regula el destino de los bienes que integran una institución es básica, pero que no lo es la propia institución a la que pertenecen o que sólo es básica la norma que regula su existencia pero no la que garantiza su subsistencia vinculando el producto de la enajenación de los bienes del PMS a su conservación y ampliación, pues dicha argumentación choca con la finalidad que persigue el constituyente al reservar al Estado la definición de las bases de una determinada materia, que no es otra que la de asegurar un común denominador normativo para todas las Comunidades Autónomas, porque la naturaleza de la materia así lo exija, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y el Estatuto le hayan atribuido sobre aquella materia (STC 1/1982 ).

Responde la regulación al principio rector de la política y social y económica consagrado en el repetido art. 47 CE , principio que como tal ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (art. 53.3 CE ) y se encamina a dar respuesta al grave problema actual de la vivienda, que constituye el espacio necesario para poder desarrollar derechos fundamentales como el de la intimidad personal y familiar y el de la dignidad de la persona.

En definitiva, como se venía a decir en el Preámbulo de TRLS/1992 no es justo ni coherente con el contenido del art. 47 de la Constitución que las Entidades Locales utilicen sus terrenos para resolver sus problemas de financiación, ni para la realización de cualesquiera intereses urbanísticos, siendo de esencia de la institución -en cuanto vinculada al art. 47 CE y en el marco de un Estado social (art. 1.1 CE ) como el nuestro- que se utilice por la Administración para intervenir en el mercado de terrenos removiendo los obstáculos que impidan o dificulten que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas (art. 9.2CE ).

En la actualidad, la regulación del PMS se encuentra alojada en el artículo 33.2 (básico según la DF primera) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo que mantiene los términos de la anterior definición, por lo que la doctrina invocada sigue siendo útil. Dice así:

Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero (..) se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino.

En el Presupuesto impugnado se preveía la venta de bienes integrantes del PMS por importe de treinta millones de euros y sólo se consignan cinco millones de euros para la adquisición de terrenos, lo que produce una importante disminución del PMS, ya que no pueden computarse los conceptos que se especifican porque no se destinan a la conservación y Administración ampliación del PMS, que esta constituido por terrenos (STS 25.10.01) que, si se enajenan -como es el caso enjuiciado- el producto ha de reinvertirse en el propio PMS y no en otras finalidades, aunque sean finalidades urbanisticas, loables y de interés público, que la Administración puede llevar a cabo a través de otros mecanismos distintos.

El incumplimiento de la obligación de reinversión de los veinticinco millones de euros hace ilegal el Presupuesto en este extremo. En concreto, aquellas inversiones recogidas en el «Cuadro Inversiones 2006» que se habían considerado que cumplían con los requisitos de codificación (el proyecto «Recuperación márgenes Río», el proyecto «Convenio Consejería Fomento. Compra Viviendas Realojo», el Proyecto «Construcción Escuela Infantil”).

Matiza el Tribunal que “la ilegalidad del Presupuesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, sino por la falta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación o aumento del PMS”.

El asunto del PMS es el eje central de un informe “horizontal” del Tribunal de Cuentas de España relativo al ejercicio 2004, que está cercano a su aprobación y divulgación. El consejero Álvarez de Miranda puso de manifiesto, durante una conferencia en el otoño pasado, que de la muestra de municipios analizada, (los ayuntamientos más poblados o con mayor desarrollo urbanístico ) sólo el 15% tenían formalmente constituido su patrimonio municipal de suelo, como resalta la reseña periodística arriba incluida.

Los OCEX autonómicos han realizado sus correspondientes informes regionales. Entre los últimos, no presentados en mi anterior artículo, destacan el Consejo de Cuentas de Castilla y León (14 grandes ayuntamientos, ejercicio 2004), la Cámara de Comptos de Navarra (3 grandes ayuntamientos, ejercicio 2004), Consello de Contas de Galicia (10 grandes ayuntamientos, ejercicio 2004) y Sindicatura de Islas Baleares (5 ayuntamientos, ejercicio 2004).