Las pasadas navidades nos dejaron varios regalos en forma de informes de auditoría. Por una parte, Papá Noel llegó en su trineo desde la zona fría de la UE con el Informe del Tribunal de Cuentas Europeo (TCEu) titulado «Marco de seguimiento del rendimiento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia – Se miden los avances en la ejecución, pero no se refleja suficientemente el rendimiento». Ya sabemos que, allí, el título incorpora el mensaje.
Unas semanas después, los Reyes Magos llegaron desde el sur con el Tribunal de Cuentas de España y su Informe de fiscalización de las medidas para la prevención, detección y corrección del fraude aprobadas por las entidades del sector público estatal en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: similitudes, diferencias, riesgos y oportunidades de mejora.
Reposados los obsequios, acusamos recibo de su contenido -obligación esencial de esta bitácora- y mostramos el regocijo de cuan divertida está siendo su lectura …
Los informes que llegan del norte …
El TCEu ya nos había dejado un buen recado que comentamos aquí con ocasión del valiente Informe Especial 28/2023 subtitulado “La competencia en la adjudicación de contratos de obras, bienes o servicios ha disminuido en los diez años anteriores a 2021”. Recordaban los auditores desde su trineo que en 2014, la UE había reformado sus Directivas sobre contratación pública buscando que los procedimientos fueran más simples, transparentes e innovadores, y resultaran más fáciles para las pequeñas y medianas empresas (pymes). Sin embargo …
«En los últimos diez años, la UE y sus Estados miembros no han incrementado la competencia en los contratos públicos; por eso, desafortunadamente, puede decirse que esta ha sido una década perdida», afirmaba Helga Berger, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo responsable de ese trabajo. «La Comisión debería presentar un plan de acción para superar las barreras clave que se oponen a la competencia y lograr que los contratos públicos resulten más atractivos para las empresas». Traducido: se avecinan cambios.
Ahora, en paquete aparte, encontramos un análisis del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), también conocido como el Fondo de recuperación de la UE. Nos avanza que presenta insuficiencias en su sistema de seguimiento que limitan su capacidad para medir el rendimiento general.
El sistema existente ayuda a hacer un seguimiento de los avances de los Estados miembros en relación con las reformas e inversiones que acordaron por adelantado a cambio de la financiación, pero no ofrece una visión completa de cómo contribuyen los proyectos financiados a los objetivos del MRR, tales como hacer que la economía europea sea más ecológica y resiliente.
El MRR cuenta con 723.000 millones de euros (hasta 338 000 millones de euros en subvenciones no reembolsables y 385.000 millones de euros en préstamos). El Fondo está destinado a financiar reformas e inversiones de los Estados miembros, por ejemplo, en los mercados laborales o en la protección de la naturaleza. Estas reformas e inversiones deben, a su vez, incluirse en seis pilares políticos, entre ellos la transición ecológica y la transformación digital. A diferencia de la mayoría de los demás programas de la UE, la Comisión desembolsa la financiación a medida que los países alcanzan hitos y objetivos vinculados a reformas e inversiones, en lugar de basarse en los costes reales.
«El Fondo de Recuperación de la UE proporciona a los Estados miembros más dinero que nunca, pero los ciudadanos necesitan saber si se cumplen sus objetivos fundamentales y cómo se gasta el dinero», señaló Ivana Maletić, miembro del Tribunal responsable del informe. «Nos encontramos en una situación paradójica en la que, en lo que atañe al mayor fondo de la UE supuestamente orientado a los resultados, podemos medir el progreso, pero no el rendimiento en sí».
La estructura de seguimiento del rendimiento del MRR se basa en dos elementos principales: hitos y objetivos para el seguimiento de los avances de los Estados miembros en materia de reformas e inversiones; y catorce indicadores comunes predefinidos para supervisar el éxito en la consecución de los objetivos del MRR. Sin embargo, los auditores constatan que estos dos elementos de seguimiento son insuficientes para evaluar el rendimiento global del MRR. Aunque ayudan a hacer un seguimiento de los avances en la realización de reformas e inversiones en los Estados miembros, los hitos y objetivos solo son pasos en la ejecución (por ejemplo, la adopción de una ley, la selección de proyectos o la firma de contratos) y se centran principalmente en aquello que los proyectos financian (por ejemplo, el número de personas que asisten a una formación, el número de metros cuadrados renovados o el número de vehículos eléctricos adquiridos), en lugar de medir los resultados (por ejemplo, el número de empleados, el ahorro en el consumo de energía y la reducción de las emisiones de CO2). La gran mayoría de los indicadores comunes tampoco miden los resultados, y a menudo no proporcionan suficiente información sobre el modo en que los proyectos sobre el terreno contribuyen a los objetivos generales del MRR. Esto se debe a que algunas reformas e inversiones no podían vincularse a ningún indicador, como las reformas estructurales importantes (reformas económicas, del mercado laboral y judiciales) o las inversiones en infraestructuras y transporte público. Además, los indicadores comunes solo cubren parcialmente los objetivos del MRR, ya que no existe ningún indicador que abarque ámbitos como el Estado de Derecho, el sector financiero o la fiscalidad.
En cuanto a los datos notificados sobre hitos y objetivos, la Comisión y los Estados miembros disponen de sistemas en su mayoría adecuados para garantizar la calidad. Sin embargo, los auditores también detectaron deficiencias y subrayan que siguen existiendo riesgos para la fiabilidad de los datos, especialmente en lo que respecta a quienes reciben financiación en última instancia. El cuadro de indicadores en línea de la Comisión para el MRR es fácil de usar, pero induce a error en su forma de presentar los avances del Fondo conforme a los seis pilares. Dado que la Comisión no recopila datos sobre el dinero gastado en los Estados miembros, su información sobre el MRR se basa actualmente en estimaciones. De este modo, los auditores piden a la Comisión que mejore su información sobre el MRR, por ejemplo recopilando y notificando datos sobre el gasto real, y que elabore un sistema completo de seguimiento del rendimiento para futuros instrumentos de financiación basada en los resultados.
El paquete de oriente
Pero después, como decía los Reyes Magos trajeron su Informe de fiscalización de las medidas para la prevención, detección y corrección del fraude aprobadas por las entidades del sector público estatal en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia: similitudes, diferencias, riesgos y oportunidades de mejora
Principales resultados y conclusiones”. Dejan este decálogo:
1. Los auditores constataron que, a 31 de mayo de 2022, 64 de las 75 entidades decisoras y ejecutoras analizadas disponían de un Plan Antifraude (PA) y las 11 entidades restantes estaban en proceso avanzado de implantación. De esas 64 entidades, 17 aplicaban el PA de su Ministerio de dependencia.
En las entidades que se adscriben a los PA elaborados por los Ministerios no siempre se han hecho las adaptaciones necesarias en relación con las particularidades de la actividad y la gestión de la entidad que se adscribe, lo que puede dificultar la efectividad de las medidas contenidas en el PA.
2. En los PA analizados la mayor parte de las medidas esenciales habían sido acogidas, si bien de manera no uniforme, por lo que aún existe margen de mejora.
A pesar del avance, con carácter general, el plazo de mayo de 2022 establecido normativamente para la implantación de los PA, no ha resultado bastante para que las entidades tuviesen diseñado un sistema suficientemente desarrollado para evitar los riegos que se asumirían en la gestión de los fondos del PRTR.
Consolidar una cultura antifraude en las entidades es un proceso “paso a paso”, que requería en concreto la aprobación, modificación o desarrollo de los PA o de sus medidas en los meses siguientes al 31 de mayo de 2022, habiéndose observado una evolución del conjunto de esos planes y medidas acorde con ese enfoque “paso a paso” y un mayor compromiso con su mejora continua.
3. El 66% de los PA analizados ciñen las medidas antifraude a la gestión de los fondos del PRTR exclusivamente, y no las hacen extensivas al conjunto de su gestión, lo que puede erosionar la credibilidad del compromiso antifraude de las administraciones ante los ciudadanos y ante los propios trabajadores de las entidades, que pueden verse desincentivados en la promoción de la cultura de integridad.
4. Para la configuración de un verdadero “sistema antifraude” será preciso que la diversidad de PA aprobados se integren en el marco común de la Estrategia Nacional Antifraude que permitiría, por un lado, ampliar la aplicación de las medidas antifraude a todos los fondos con independencia de su origen y, por otro, encajar los PA en orientaciones o políticas de integridad globales y con vocación de permanencia.
5. En relación con los elementos preventivos examinados, el alcance en el diseño realizado ha sido desigual entre las entidades analizadas.
Entre las medidas preventivas con más seguimiento destacan las de disponer de códigos éticos y de protocolos de regalos, si bien en una gran parte de ellos las entidades se han limitado a reproducir lo dispuesto en la legislación aplicable, sin adaptar su contenido a valores éticos propios y sin contar con la participación de los destinatarios de dichos códigos y protocolos en su elaboración, lo que ayudaría a generar una cultura ética compartida entre los trabajadores, el órgano o la entidad y terceros con los que se relaciona.
Por su parte, el análisis de riesgo sólo se había realizado en 26 órganos y entidades siguiendo la metodología y los controles del modelo de la guía SNCA y sin realizar adaptaciones a una metodología propia que concrete por escrito comportamientos y acciones de riesgo propios de la entidad.
Una de las medidas con menor implantación y desarrollo ha sido la de disponer de herramientas de prospección de datos y de puntuación de riesgos en los procedimientos para prevenir el fraude, la corrupción y el conflicto de intereses.
La aprobación de una Declaración Institucional, así como la obligación de suscribir Declaraciones de Conflicto de Intereses (DACI) han sido medidas de general y rápida aceptación, si bien se ha detectado margen de mejora en relación con el archivo y uso de las DACI.
En 39 de los 47 PA aprobados se preveía la existencia de órganos de vigilancia, si bien a fecha de realización de la presente fiscalización solo 25 estaban en funcionamiento.
Por su parte solo en 25 PA se preveía expresamente la segregación de funciones entre los órganos encargados de la gestión, los encargados de proponer, ordenar y realizar el pago y el órgano que responde del control de toda la ejecución, con un detalle muy heterogéneo.
6. Para la buena implantación de los PA es necesaria una buena formación del personal de las entidades en la protección de los intereses financieros y en los valores éticos en los que ha de basarse el servicio público. Esta formación ha tenido un alcance limitado, con desconocimiento en muchos casos por las propias entidades de qué personal la estaba recibiendo y sin atender al contenido de las tareas que cada individuo tiene encomendadas.
En cuanto a la difusión de los PA y de otros elementos como la Declaración Institucional y los códigos éticos, las entidades, con carácter general, han hecho acciones de difusión adecuadas a través de sus páginas webs.
7. En relación con las medidas de detección, tanto la implantación de sistemas de banderas rojas o indicadores de riesgo, como el establecimiento de canales internos o externos de denuncia, han tenido una amplia acogida en los PA analizados.
Los catálogos de banderas rojas incorporados en los PA suelen ser una reproducción del listado previsto en la guía de la SNCA sin que se produzca adaptación a los riesgos propios y procedimientos de la entidad, observándose cierta confusión entre lo que son los riesgos y las alertas o banderas rojas, incluyéndose entre éstas verdaderos hechos constitutivos de fraude.
La práctica totalidad de los PA recogían expresamente canales externos y/o internos para la denuncia, así como un enlace en sus webs al buzón antifraude del SNCA. Además 35 de los PA preveían el uso de medios digitales para sus canales internos, si bien no siempre contaban con una regulación interna suficientemente desarrollada sobre la composición y régimen interno del órgano encargado de tramitar y/o gestionar las alertas o denuncias.
En cuanto a la confidencialidad, la protección del denunciante y los mecanismos de actuación ante denuncias falsas, si bien los PA analizados ya contemplaban todos o algunos de estos asuntos, la promulgación de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, ha llevado aparejada la necesidad de adaptación de los canales internos de las entidades a los nuevos requerimientos y exigencias legales.
8. En relación con las fases de corrección y persecución, los PA analizados recogen las medidas previstas en la normativa de aplicación, si bien, a la fecha de realización de la presente fiscalización han sido las fases que menor desarrollo han tenido por las entidades.
9. Se han detectado ejemplos de buenas prácticas en las distintas fases del ciclo antifraude en los PA analizados que pueden servir para guiar los desarrollos posteriores por el resto de las entidades
y 10. Las entidades han cumplimentado con carácter general los test de autoevaluación en materia antifraude previstos en la normativa, sin que los resultados de dichas evaluaciones se hayan incorporado al sistema de gestión y seguimiento (CoFFEE), al no estar preparado aún para la incorporación de dicha información.
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