El principio de eficiencia del gasto público se consagró en el artículo 31.2  de nuestra Constitución de 1978. Desde entonces han sido muchas las leyes que han invocado el concepto. Una de las principales, la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera concretó en su artículo 7 el Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. Lo hizo ordenando orientar la gestión hacia “la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público”. En concreto, prevé que tanto las disposiciones legales y reglamentarias -en su fase de elaboración o aprobación- como los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración valorando sus repercusiones y efectos,  supeditandose de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 

¿Retórica o fundamento?

En los últimos años muchas leyes se han remitido a ese principio de eficiencia para justificar alguna restricción operativa. Es el caso de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cuando fundamenta el funcionamiento íntegramente electrónico. En esta ley su Disposición Adicional Segunda (DA 2ª) impone la adhesión voluntaria de las CCAA y EELL a las plataformas de la Administración General del Estado. En concreto, el registro electrónico, los apoderamientos, el archivo electrónico único, la plataforma de intermediación de datos y el punto de acceso general electrónico de la Administración. Para los remisos incluye el siguiente aviso a navegantes:

“Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.

Si una Comunidad Autónoma o una Entidad Local entiende que puede prestar el servicio de un modo más eficiente y opta por mantener su propio registro o plataforma, deberá justificarlo ante el Ministerio de Hacienda, garantizando que “cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas”.

El problema fundamental es si ello es compatible con la autonomía (también constitucionalmente reconocida) de las CCAA  y de los EELLL, siempre teniendo en cuenta que el diseño, creación y mantenimiento de servicios de administración electrónica es un aspecto central de la “potestad de autoorganización” inherente a esa autonomía.

El Tribunal Constitucional tuvo ocasión de  analizar este conflicto con ocasión de la reciente STC de 24 de mayo de 2018 (record mundial del comentario de urgencia de Sevach) pronunciándose sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones de la citada Ley 39/2015 y que hoy comentaremos en esta bitácora. Ver también la entrada de Victor Almonacid así como los comentarios urgentes de Diego López sobre la planificación y evaluación normativa.

En principio, se entiende que tal adhesión voluntaria favorece la utilización de las plataformas centrales sin excluir cualquier otra solución organizativa pero la decisión adoptada al respecto ha de ajustarse a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera sin que por ello se infrinja el principio de autonomía (arts. 2 y 137 CE) pues se trata de obligaciones ya establecidas por la Constitución (arts. 31.2 y 135). En definitiva, se condiciona a que los gastos resultantes no desequilibren las balanzas (principio de estabilidad presupuestaria) ni desborden los límites de déficit, deuda pública y morosidad (principio de sostenibilidad financiera) y a que los beneficios consecuentes (en términos no solo económicos, sino también de calidad del servicio o de otro tipo) compensen los costes que ahorraría la adhesión a las plataformas centrales (principio de eficiencia). En román paladino: no pagues afuera por aquello que te suministra el Estado.

Motivar el mantenimiento o la instauración de sistemas electrónicos propios supone una restricción a la capacidad de autoorganización de las CCAA y EELL, derivada de la propia Constitución o de previsiones legales perfectamente legítimas como la eficiencia, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

Para el TC “si no presentase unas cuentas públicas equilibradas situadas en los límites de déficit, deuda pública y morosidad o si no explicase las ventajas operativas de una plataforma propia o si, haciéndolo, no justificara mínimamente que compensan los desembolsos que ahorraría la adhesión a los recursos electrónicos estatales, incumpliría, no solo la exigencia de motivación que el precepto controvertido impone específicamente, sino también los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia que imponen la Constitución”.

El Tribunal Supremo ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre la adhesión al Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE en la reciente STS 1841/2018 (gracias a Pedro Corvinos por hacérmela llegar) en relación con la Orden HAP/1074/2014, que lo regulaba. La  Junta de Andalucía recurrió el artículo 8.3 de dicha Orden, porque establecía como requisito para aquellas CCAA y EELL que creasen su propio punto de entrada de facturas electrónicas, justificar ante el Ministerio de Hacienda, «previamente a la realización de cualquier inversión dirigida al establecimiento de su propio punto de entrada, su no adhesión al Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012». Nuestro Tribunal Supremo entendió que la disposición cuestionada respetaba la autonomía de decisión de las CCAA.

Ahora el Tribunal Constitucional entiende que se trata una exigencia de justificación formal similar a la estudiada en la STC 54/2017, FJ 5 b), sobre la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, cuando condicionaba la creación de empresas públicas locales a la carga de justificar la ausencia de “riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal”. Comparten el mismo fundamento en los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) que también limitaba la autonomía organizativa de los entes locales

En suma, la exigencia de justificar la no adhesión a las plataformas electrónicas estatales en términos de eficiencia es una base del régimen jurídico de las AAPP (art. 149.1.18 CE) que no vulnera la autonomía organizativa de las CCAA y los EELL.

Lo que no acepta el Tribunal Constitucional es que el Ministerio de Hacienda quede habilitado para controlar los motivos de la opción contraria a la adhesión, de modo que si la considerase insuficientemente justificada, las CCAA y los EELL no podrían válidamente mantener o crear plataformas electrónicas propias ni adherirse a las de una Administración distinta de la General del Estado. Esto no sólo podría invadir las competencias de autonómicas respecto de los entes locales, (admitida en supuestos “limitados y excepcionales”) sino que podría contradecir el criterio general conforme al cual la Administración General del Estado no controla la actividad de las CCAA, salvo en las formas y con las condiciones específicamente previstas en la Constitución.

La sentencia no considera que esta sea una injerencia legítima, debida, necesaria y proporcionada pues “atribuiría un control a la Administración General del Estado sobre todas las CCAA, que no constituiría la única forma de hacer realidad el objetivo perseguido ni la menos”. Recuerda que hay variadas fórmulas mucho menos restrictivas para compaginar la generalización de los medios electrónicos con la eficiencia y la estabilidad presupuestaria, como por ejemplo las plataformas electrónicas compartidas bajo la dirección de una comisión mixta, compuesta por representantes de los tres niveles territoriales.

En principio, aunque la finalidad de la previsión controvertida es perfectamente legítima, el instrumento empleado no lo sería pues no cabe calificarlo de medida de coordinación debida, necesaria y proporcionada. Este control administrativo indeterminado viene a colocar a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia jerárquica respecto del Estado.

El Tribunal salva la norma si la justificación es meramente formal

Sin embargo, tal exigencia admite una interpretación acorde con nuestra Constitución: se trataría solo de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación al Estado. Esto no implicaría la habilitación para ejercer un control administrativo que hiciera depender la decisión autonómica o local de la valoración que aquel haga de la justificación aportada. El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso- administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas.

En definitiva: la limitación impuesta sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución. No hallaría cobertura en la competencia estatal para coordinar las haciendas autonómicas (arts. 149.1.14 y 156.1 CE) sino que sería de una base del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE) por regular una técnica de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las Autonomías.

La sentencia concluye que ante varias interpretaciones posibles igualmente razonables, el principio de conservación de la ley impone la aplicación de la técnica de la “interpretación conforme” según el cual “la prevalencia de unas interpretaciones sobre otras”, permiten descartar aquellas que dan lugar a que el precepto incurra en inconstitucionalidad.

Por lo tanto, excluye la primera interpretación (control de Hacienda sobre la justificación) en beneficio de esta segunda y, en consecuencia, declara que la disposición controvertida no es inconstitucional interpretada en los términos indicados: constancia formal de la motivación sin posible valoración ni aprobación por el Ministerio de Hacienda.