Tradicionalmente, los sistemas políticos se asientan en una serie de pilares de instituciones públicas que permiten garantizar el nivel de integridad nacional. Como en nuestros hórreos -que veis en la foto- si alguno de esos pegoyos comienza a fallar, entonces los riesgos de corrupción pueden poner en peligro toda la estructura.

El asunto viene a cuento porque la prestigiosa organización Transparencia Internacional-UE (TI-UE) acaba de hacer público un innovador y valiente informe que señala los riesgos de integridad específicos de las instituciones de la Unión Europea (UE). Es innovador porque en el ámbito supranacional ―como es la UE― es difícil realizar ese análisis que requiere una metodología más compleja que un estudio nacional. Es valiente porque el poderoso destinatario de las críticas ―recordémoslo― es ese cuyas “sugerencias son obligatorias”.

Normalmente, los pilares nacionales del sistema de integridad descansan en un puñado de instituciones, incluyendo los clásicos tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) junto al Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, los partidos políticos, la sociedad civil o los medios de comunicación. He puesto las instituciones según el orden teórico para combatir la corrupción. La realidad diaria nos ofrece otra perspectiva, donde el descubrimiento y la persecución de los corruptos suele coincidir en la secuencia inversa. Busque los casos más conocidos y verá que fue la prensa, la denuncia ciudadana o de diferentes ONG (¡cuando no los rivales o afines políticos!) quienes los destaparon. El doctor Fernández Ajenjo lo representa con el siguiente cuadro:

La adaptación de estos pilares a la realidad de la UE planteaba algunos interrogantes al equipo de investigación de Transparencia Internacional ¿Quién es el legislativo o el pilar ejecutivo en el ámbito de la UE? El problema brota porque el legislativo es compartido por el Consejo y el Parlamento, mientras que el ejecutivo se reparte entre el Consejo y la Comisión; el sueño de una Europa unida produce monstruos institucionales pero que funcionan y se reconvierten a cada reforma de los tratados constitutivos.

El equipo de investigación de TI-UE revisó los textos legales, estudió los informes administrativos, consultó y entrevistó expertos externos, internos o académicos para probar cómo los recursos, la independencia, la transparencia, la rendición de cuentas o los mecanismos de integridad protegían a la UE de los riesgos de corrupción. A lo largo de 2013, visitó la mayoría de las instituciones comunitarias (Bruselas Estrasburgo, Luxemburgo, Frankfurt, La Haya …) para conocer y entrevistar a los actores relevantes del estudio.

PRINCIPALES CONCLUSIONES

Las principales conclusiones del estudio se resumen en seis temas que reúnen las fortalezas y debilidades identificadas en las distintas instituciones para sacar conclusiones con respecto a la totalidad del sistema de integridad de la UE.

Denuncia de irregularidades

Los reglamentos del personal de la UE obligan, desde 2004, a todos los funcionarios públicos a denunciar cualquier actividad o conducta ilegal que observen en el curso de su trabajo. Además, a partir de 2014, todas las instituciones deben tener sus propios procedimientos internos para proteger a los denunciantes. Sin embargo, entre las instituciones evaluadas, el informe de TI-EU entiende que sólo la Comisión cumple actualmente con esta obligación, al haber dictado sus propias directrices en 2012. La ausencia de tales normas internas es especialmente preocupante en algunos de los órganos de supervisión de la UE, como la OLAF que ofrece oportunidades a todos los funcionarios de la UE para hacer sonar el silbato , pero a su propio personal le priva de ese canal. El Tribunal de Cuentas tampoco han introducido normas internas sobre protección de los denunciantes. Sin suficientes procedimientos para apoyar y proteger a los informadores, los riesgos de corrupción y actos ilícitos en la administración de la UE se incrementan.

 Este asunto fue objeto de debate durante la V Jornada de Auditoría del sector público organizada por el Colegio de Censores de Catalunya, donde tuve oportunidad de participar. La mesa relativa al Fraude (ver foto) coordinada por Eugenia Zugaza (ICJCE) contó con la participación (ver ponencias) de la Oficina Autifrau de Catalunya (Lourdes Parramón) de la UAB (Ramón J. Molés) y Deloitte (Luis Rodriguez) que defendieron la absoluta necesidad de garantizar la existencia de mecanismos de detección y respuesta como la denuncia anónima. Sin embargo, los ponentes alertaron de la dificultad de combatir el cibercrimen en los nuevos entornos tecnológicos. Pero volvamos al informe de TI-UE …

Control financiero

La normativa financiera general de la UE – en concreto, el Reglamento financiero de la UE- es una fuerte garantía frente a la mala gestión de sus finanzas. Se requiere que todas las instituciones las cumplan y superen las auditorías externas del Tribunal de Cuentas Europeo. El procedimiento de «descargo» está funcionando y el Parlamento parece usar sus poderes de supervisión financiera en la medida en que puede. Por ejemplo, la congelación de fondos en 2011 presionaba para una mayor transparencia en relación con grupos de expertos y reducir su corporativismo. Sin embargo, hay limitaciones del procedimiento que revelan falta de consecuencias para el Consejo cuando no ha proporcionado información al Parlamento Europeo y en tres ocasiones el Parlamento se ha negado a firmar las cuentas del Consejo.

Sin embargo, todas las instituciones tienen en marcha procedimientos financieros internos que se adhieren a las reglas generales de la UE, en particular a la auditoría interna. Estos controles financieros son a menudo descentralizados y aumentan la rendición de cuentas, recogiendo las principales reformas administrativas llevadas a cabo por la Comisión Europea a raíz de la caída de la Comisión Santer en 1999.

El personal con funciones financieras recibe formación específica en cada institución y se hacen esfuerzos para hacer frente a los eventuales conflictos de interés a la vez que desarrollan estrategias de lucha contra el fraude en cada uno de los departamentos de la Comisión, para hacer frente a los riesgos.

Sin embargo, el informe de TI-UE critica “la debilidad con que la Comisión Europea está utilizando sus poderes para excluir y disuadir a las empresas corruptas de la participación en licitaciones públicas ante las instituciones de la UE”, pues dispone de poderes discrecionales para excluir empresas por “mala conducta profesional grave” y sin embargo, tan sólo un licitador fue excluido por este motivo. Por otra parte, sólo seis entidades fueron inhabilitadas por comprobación de fraude, corrupción, blanqueo de dinero o la participación en una organización delictiva, lo que hace cuestionar a TI-UE si los Estados miembros y la Comisión están compartiendo información relevante. Además, la información sobre empresas inhabilitadas no se hace pública, reduciendo el potencial efecto disuasorio de «identificar y avergonzar” a los delincuentes .

La transparencia de la toma de decisiones

El nivel general de transparencia en todo el sistema de la UE se beneficia de una sólida base legal en los tratados de la UE que garantiza el derecho de acceso del ciudadano a los documentos de las instituciones comunitarias. El Consejo de Ministros, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, en la práctica, no liberan toda la documentación aunque, en particular, el Parlamento Europeo permite al público rastrear la mayor parte de su toma de decisiones a través de la website.

El Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas Europeo y el Defensor del Pueblo Europeo publican sistemáticamente los resultados de su trabajo. Éste último está demostrando ser un canal útil para mejorar la transparencia en todas las instituciones y actúa ante las quejas del público sobre la negativa de una institución a permitir el acceso a un documento. Además, existen organismos específicos de reclamación para ayudar a los ciudadanos a acceder a los datos personales relativos a los organismos policiales de la UE (Europol y Eurojust) .

Sin embargo, el informe de TI-EU encuentra puntos ciegos en el proceso, como el llamado «diálogo tripartito» y las discusiones donde se negocian los reglamentos de la UE a puerta cerrada entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión. La labor del Consejo por debajo del nivel ministerial o de expertos de los Estados miembros y los comités de la Comisión siguen siendo difíciles o imposibles de rastrear a pesar de su influencia directa y, a menudo, definitiva sobre la legislación. Las reuniones del Consejo Europeo y las deliberaciones de la Corte de Justicia también permanecen ocultas al público. Por otra parte, a pesar de la presencia de casi 15.000 grupos de presión -sólo en Bruselas- y que es obligatorio para los legisladores de la UE registrar y/o divulgar sus reuniones con los lobbys en la redacción de la legislación -la llamada «huella legislativa»- en la actualidad el registro voluntario se aplica sólo a la Comisión y al Parlamento pero no al Consejo ni a las representaciones permanentes de los Estados Miembros, a pesar de su papel central en la elaboración de leyes y del hecho de ser un objetivo para los grupos de presión.

Ética y conflictos de interés

Las normas generales que rigen la conducta personal de toda la Administración comunitaria suponen, en opinión de los informantes, una buena base para prevenir la corrupción. Así, están obligados a informar de los conflictos de interés en relación con en el servicio y hay una creciente preocupación por la ética dentro de las instituciones y de los principios de la buena administración pública, con una mayor sensibilidad hacia temas como aceptar regalos u ocultar otras actividades profesionales. Sin embargo, el millar de consultas anuales del personal al departamento de recursos humanos de la Comisión Europea sobre las normas de actividades profesionales externas y los recientes expedientes disciplinarios indican a los evaluadores que el personal no siempre puede recibir información adecuada sobre la forma de evitar conflictos de interés y su percepción.

Sin embargo, el informe es muy crítico al censurar que “los buenos controles sobre la conducta del funcionario contrastan fuertemente con los débiles controles sobre el comportamiento de los parlamentarios o de los directivos. Por ejemplo, no se pudo encontrar evidencia de una verificación exhaustiva y sistemática de sus declaraciones de bienes (como ya criticamos en su momento en esta bitácora) y la información sobre los gastos de los diputados al Parlamento Europeo continua sin ser pública. Dos aspectos a los que estamos habituados en España.

En los procedimientos de nombramiento de muchos puestos directivos, la toma dedecisiones políticas a menudo supera las preocupaciones sobre la integridad. La independencia, por ejemplo, es un requisito necesario de los miembros de la Comisión o del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo Europeo o del Director General de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y, sin embargo, no hay criterios precisos y objetivos para evaluar sus candidaturas.

Por otra parte, el informe evidencia algunas inconsistencias en la duración y el alcance de las obligaciones de los exmiembros y exfuncionarios de las instituciones: desde 18 meses para los excomisarios a tres años para los exconsejeros del Tribunal de Cuentas europeo. Los diputados son totalmente libres al término de su mandato. Aquí, el debate para España es interesante en un momento en que se tramita por el Congreso el proyecto de ley reguladora del ejercicio del alto cargo en la Administración del Estado. Entre sus objetivos está impedir que el cargo sirva de promoción personal o profesional para quien lo desempeña limitando sus actividades económicas tras el cese. Pero, ¡ojo!, ese buenismo no es gratis, y donde se practica se indemniza.

El equilibrio de poderes a nivel europeo

Las normas que sustentan la UE contienen salvaguardias específicas contra los abusos de poder y la corrupción, con mecanismos que permitan a las instituciones dar cuenta de lo que hacen y cómo gastan el dinero, estando auditadas por el Tribunal de Cuentas y sujetas al escrutinio financiero parlamentario. En opinión de TI-EU, el Defensor del Pueblo Europeo está haciendo buen uso de sus facultades para investigar los casos de mala administración y está abriendo investigaciones por iniciativa propia ante los problemas que pueden ser sistémicos (por ejemplo, en 2012 observando la comprobación de la documentación proporcionada por los candidatos a funcionarios de la UE). La supervisión judicial de la Comisión y de los legisladores de la UE también se está ejerciendo, en opinión de TI-UE, con sentencias del TJUE respetadas por otras instituciones.

Sin embargo, persisten algunas debilidades. La calidad de la supervisión parlamentaria de la gestión financiera en las demás instituciones depende en gran medida de su cooperación voluntaria y de la información que se recibe.

Las limitaciones de recursos están afectando al trabajo de algunos órganos de «control» dentro del sistema de la UE lo que potencialmente socava su papel. Así, el Tribunal de Cuentas, la OLAF y el Defensor del Pueblo Europeo concluyen sus respectivas auditorías o investigaciones en plazos muy largos.

La percepción de la independencia de la OLAF como vigilante del fraude y mala conducta es minada por su estatus actual, como parte de la Comisión. Para mejorar los mecanismos de rendición de cuentas el informe sugiere imponer algunas obligaciones de presentación de informes periódicos y completos a la Comisión, al Consejo y al Parlamento, por ejemplo sobre las investigaciones abiertas y cerradas, la tramitación de denuncias o la implantación de las recomendaciones de control interno.

La lucha contra la corrupción

Constata el informe de TI-EU que, en general, las Instituciones de la UE están otorgando una mayor importancia a la lucha contra la corrupción, integrando la dimensión anti- corrupción en las hojas de ruta de las áreas de justicia, libertad y seguridad. El Consejo hace uso de la inteligencia de Europol para establecer prioridades en la lucha contra la delincuencia transfronteriza y tiene el mandato de coordinar los esfuerzos contra la corrupción de los Estados miembros, que también están haciendo uso de las posibilidades de cooperación ofrecidas por Europol y Eurojust (por ejemplo, durante una investigación en 2012 por las acusaciones a una empresa de armas de Finlandia de sobornar a funcionarios del gobierno croata) que cuentan con un amplio margen para cooperar y contribuir en los casos de corrupción.

En 2014 , la Comisión Europea examinó los esfuerzos de los Estados Miembros sobre la lucha contra la corrupción , por primera vez en un Informe Anticorrupción de la UE. Mientras tanto, la OLAF está investigando los casos de fraude y corrupción que alcanzan fondos europeos y colabora activamente en las actividades de prevención del fraude, tales como el apoyo financiero y técnico a la formación de las autoridades nacionales.

 Sin embargo , no existe una ley penal en la UE ni poderes judicial y fiscal. El TJUE no tiene la facultad de pronunciarse sobre los casos de corrupción a nivel de la UE ni existe un fiscal competente para tratar los casos transnacionales. Esto deja en las autoridades nacionales la investigación penal sobre corrupción y conduce a inconsistencias y deficiencias en la persecución judicial. Por otra parte, la OLAF no puede obligar a los Estados miembros a actuar según sus recomendaciones o a iniciar acciones judiciales. Mientras tanto, como la corrupción no es considerada por el Consejo como un delito autónomo – mejor dicho, sólo como habilitador de otros delitos –no siempre se da la atención adecuada a áreas tales como la corrupción política. La capacidad de Europol y Eurojust para cooperar y combatir la corrupción, en su sentido más amplio, está infrautilizada y no llega al 2 % la información operativa intercambiada entre esos organismos a través de la herramienta de Siena relacionada explícitamente con corrupción.

En definitiva, la Unión Europea es hija de los estados y lleva dentro los genes y la historia de sus mismos males, aunque como organización referente y emancipada de sus padres intenta no incurrir en sus mismos errores. Queda bastante camino por recorrer, pero está claro que se impone predicar con el ejemplo cuando se demanda austeridad y transparencia a los estados.

Un resumen de este artículo fue publicado en el diario La Nueva España.