El convenio que no conviene

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Fiscalización de los convenios urbanísticos

Toda la prensa rezuma crítica sobre los escándalos de corrupción que han dejado perplejo al personal estos días …  meses … años. El diario El País en su editorial de ayer concluía: “Con los partidos en manos de una oligarquía profesional sin escrúpulos, el Estado se convierte en un objeto de rapiña y la política, en un negocio”. El Mundo, por su parte, se atrevía a formular un “decálogo para que los corruptos no nos sigan saqueando” que, entre otras, recomienda disminuir la discrecionalidad de las actuaciones de los ayuntamientos y aumentar los controles.

Los convenios urbanísticos con particulares son una manifestación de la participación privada en el desarrollo de la actividad urbanística. Se trata de una figura polémica porque ha sido la fuente de escape para la legalidad urbanística y de frecuentes escándalos. En el caso de Marbella, fueron las herramientas favoritas del gilismo.

Por eso, los auditores públicos los consideran como un área de alto riesgo por su importancia económica así como la alta discrecionalidad observada en dicha gestión, con insuficientes controles y donde, con todo merecimiento, se hace imprescindible la máxima transparencia.

Dentro de las Conclusiones del III Congreso Nacional de Auditoría Pública se reconoce que “ las auditorías urbanísticas constituyen una herramienta eficaz para garantizar tanto el cumplimiento de legalidad como la transparencia de la gestión urbanística”, recomendando muy especialmente fiscalizar los convenios urbanísticos.

Fiscalizando los convenios urbanísticos

La Cámara de Comptos, el órgano de control externo más veterano del Estado Español, acaba de presentar una interesante y oportuna fiscalización de regularidad sobre “los convenios urbanísticos entre particulares y los ayuntamientos de la Comarca de Pamplona (2005 a 2008)”.

La Comarca de Pamplona, situada en el centro de la Comunidad Foral, gravita alrededor de la ciudad de Pamplona y cuenta con 28 municipios y una población en torno a los 330.000 habitantes.

La Ley urbanística Navarra distingue los convenios urbanísticos según su objeto en Convenios de planeamiento (para la aprobación, modificación o revisión del planeamiento), Convenios de ejecución (sobre los términos y condiciones de la gestión y ejecución del planeamiento en vigor) y mixtos, si incluyen ambas características.

Conclusiones

En el periodo fiscalizado (2005 a 2008), las entidades locales de la Comarca habían firmado un total de 114 convenios urbanísticos con particulares, que les han reportado unos ingresos en torno a los 32,5 millones de euros –importe que representa el 2 por ciento del total de los ingresos presupuestarios del periodo-.De este importe, se destacan los siguientes tipos:

– Convenios de enajenación directa de parcelas del patrimonio municipal de suelo a entidades sin ánimo de lucro. Las administraciones locales han aportado prácticamente 32.000 m2 para la promoción de viviendas protegidas, ingresando por este concepto en torno a 23 millones de euros.

Por la monetarización de la cesión obligatoria del 10 por ciento de los aprovechamientos urbanísticos han ingresado un importe aproximado a los 4 millones de euros.

Sobre el cumplimiento de legalidad en su tramitación y ejecución, esta Cámara observó las siguientes excepciones o salvedades:

No siempre se justifica adecuadamente la necesidad e interés público/social que se persigue con el convenio; es decir, en qué se beneficia la sociedad con la actuación convenida. Justificación necesaria, además, cuando la mayoría de los convenios inician su tramitación a instancia de los particulares interesados.

– En operaciones complejas convenidas no constan estudios económicos rigurosos sobre el coste/beneficio que conlleva la actuación. Ello dificulta el análisis del necesario y preceptivo equilibrio de contraprestaciones que derivan de los convenios.

– Se aprecia claramente una política comarcal de opción por la monetarización de la cesión obligatoria del 10 por ciento de los aprovechamientos frente a la posibilidad de obtener suelo. Al respecto conviene recordar que la normativa foral señala esta opción como excepcional y siempre que se justifique adecuadamente.

– No siempre se justifican y respaldan suficientemente los informes técnicos de valoración de los aprovechamientos urbanísticos.

– Se utiliza inapropiadamente la figura del convenio urbanístico para adjudicar determinadas obras de urbanización, vulnerándose los principios de concurrencia y publicidad que exige la normativa de contratación pública.

– En los convenios que contienen pactos que afectan a bienes o derechos patrimoniales municipales, no siempre se formaliza el correspondiente expediente administrativo con los requisitos y documentos que establece la legislación aplicable a este tipo de operaciones.

– Sobre los aspectos procedimentales de los convenios, la Cámara destaca las deficiencias en la gestión del Archivo y Registro de Convenios –instrumento fundamental para el cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia y del Registro del Patrimonio Municipal del Suelo –figura con importantes finalidades en la gestión del suelo-.

Un informe sobre la corrupción urbanística

AlternativasRelacionado con este asunto, debemos mencionar este Informe, de la Fundación Alternativas, que analiza el alcance de la corrupción urbanística en España, al tiempo, aporta un conjunto de propuestas técnicas para cambiar el actual estado de cosas.

El Informe consta de 2 volúmenes: El primero de ellos (188 páginas) incluye un conjunto de investigaciones sobre la materia así como un listado de propuestas, destiladas en diversos grupos de trabajo, para erradicar las irregularidades y actos de corrupción urbanística en el territorio del Estado. A estos efectos, ha contado con un equipo de sociólogos que ha trabajado con 35 expertos pertenecientes a 13 colectivos profesionales así como a un amplio conjunto de organizaciones de la sociedad civil.

Por su parte, el segundo volumen (344 páginas) es un análisis sistemático de toda la información publicada sobre urbanismo y corrupción en los últimos 7 años de la democracia española. Este conjunto de estudios ha sido elaborado por un equipo de 20 periodistas de todas las Comunidades Autónomas del Estado.

En la elaboración han participado más de 50 expertos y profesionales, entre registradores, notarios, jueces, promotores inmobiliarios, abogados inmobiliarios, economistas, arquitectos urbanistas, responsables políticos de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, funcionarios relacionados con urbanismo, representantes de organizaciones ecologistas y ciudadanas, sociólogos, juristas, geógrafos y periodistas.

Plural: 11 comentarios en “El convenio que no conviene”

  1. Al hilo del decálogo del Mundo, sería interesante ahondar en el tema. Me ha entristecido la referencia a los secretarios e interventores de administración local ya que por un lado parece positivo lo que se reclama pero por otro muestra el desconocimiento de la situación de esa difícil profesión que desde el año 85 se han ido erosionando, llegando al punto actual.

    Quizá la culpa en parte viene de dentro del propio colectivo por la falta de visión estratégica y la poca unión que han mantenido las organizaciones colegiales.

    Desde fuera es más fácil decirlo … lo cierto es que la sensación de pesimismo del colectivo es generalizada y lo que está claro es que los controles no interesan, junto a la falta de cultura administrativa y, por ende, de control el interés de los gestores parece ser de otra índole .. a la vista está el bochornoso espectáculo que estamos viviendo, hasta con manifestaciones en las calles de Valencia…

    Creo que el tema, este en concreto, y el resto podrían ser objeto de un tratamiento más profundo en la Bitácora.

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  2. Dice el antes citado artículo del diario El Mundo:

    “Una de las medidas a adoptar sería la obligación de contar con interventores de cuentas que fueran auténticamente independientes, evitando la designación a dedo. Para ello, sería interesante pensar en la creación de un cuerpo estatal de interventores municipales por oposición”.

    No sé quién habrá asesorado al periodista que escribe el artículo, pero lo cierto y verdad es que existe una Escala de Funcionarios de Administración Local con Habilitación Estatal (heredero de los Cuerpos de Secretarios, Interventores y Depositarios creados a partir del Estatuto Municipal de 1924, y de las figuras del Secretario y Depositario municipal y provincial reguladas en la Constitución de 1812), dentro de la cual hay una Subescala de Interventores-Tesoreros.

    Desde la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público a estos funcionarios (Secretarios, Interventores y Tesoreros de Admón. Local) los seleccionan las CCAA (de acuerdo con unos programas mínimos establecidos por el Estado), sin perjuicio de que sigan perteneciendo a una Escala Estatal.

    Con anterioridad al 2007 la totalidad de estos funcionarios eran seleccionados por Estado, por lo que la inmensa mayoría de los ahora existentes en activo han sido seleccionados por el Estado.

    Lo cierto y verdad es que venimos asistiendo en los últimos años a un progresivo debilitamiento de la posición de esta escala (cuerpo) de funcionarios, lo que ha podido favorecer -sin duda- la corrupción y la falta de control en las entidades locales.

    Este razonamiento no es exclusivamente mío, convendría traer aquí referencia al Manifiesto suscrito el pasado uno de diciembre de 2007 (publicado en el diario El País el 5/12/2007) en Madrid por el Grupo de Estudios de Política Criminal formado por doscientos fiscales, jueces y catedráticos de Derecho Penal de tendencia progresista respecto de la necesidad de adopción de medidas contra la Corrupción Urbanística y otras Conductas Delictivas Relacionadas, que entre otras medidas que reclaman afirma:

    “Debería igualmente reforzarse la independencia, autoridad y competencias de los órganos técnicos locales encargados de verificar la legalidad de las actuaciones administrativas locales -Secretarios, Interventores y Tesoreros-, que han visto paulatinamente mermados sus posibilidades de actuación y facultades”.

    O a lo reiterado por el Tribunal de Cuentas en su Moción de 20 de Julio de 2006 (BOE de 05/04/2007) de sobre el Control Interno, Llevanza de la Contabilidad, Gestión de Personal y Contratación reconoce la necesidad de independencia funcional de los FHN.

    Creo que el debate está abierto, por un lado hay quien pone el dedo en la llaga para indicar que hay que reforzar las medidas de control y la independencia de quienes controlan (entre otros los FHE), y de otra parte simultáneamente existe un enorme interés debilitar la posición de quienes tienen que llevar a cabo ese control.

    Es cierto que el colectivo de FHE puede estar acusando en cierta medida esta situación (este debilitamiento de su posición…pero ¿qué otro colectivo en estas circunstancia no hubiese acusado tantos y tantos golpes?), pero no comparto en absoluto y para nada lo que dice el anterior interviniente, en el sentido de que la culpa pueda ser del mismo colectivo, o que éste haya podido tener falta de visión estratégica…baste conocer los pronunciamientos de este colectivo, y su planificiación estratégica.

    Recomiendo a este respecto muy encarecidamente la lectura del artículo “Nuevo desalojo del Estado: Secretarios e Interventores” del maestro FRANCISCO SOSA WAGNER publicada por el Diario El Mundo el 30 de abril de 2007, en cuyos párrafos se puede leer: “cuando se echa la vista hacia las estructuras administrativas del pasado es fácil advertir que los Ayuntamientos han sido tradicionales nidos del más desnudo favoritismo y caciquismo. Precisamente los «Cuerpos Nacionales» de Secretarios e Interventores nacieron para luchar contra el poder oligárquico que lograba colocar como empleados a sus cercanos allegados, pues el Ayuntamiento era presa apetecible para los muñidores electorales y para quienes, con sus trucos, servían en bandeja a los mandarines madrileños las actas de diputados a Cortes. El Secretario fue una pieza minúscula pero pieza imprescindible en el fraude electoral del sistema político de la Restauración. De ahí, el interés de las mentes más lúcidas de aquellos años (Costa, Moret, Canalejas, Maura …) por asegurar una carrera administrativa alejada de los tentáculos de los poderosos. Es decir, centralizada y reclutada por especialistas”.

    Y no estaría de más recordar en este punto las palabras de otro grande del Derecho Administrativo, EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA (Entrevista concedida a la Web “EsPublico”): “creo firmemente que una de las innovaciones más importantes de la legislación local en el siglo XX fue la creación de los Cuerpos Nacionales por la dictadura (de Primo de Rivera), que permitió, a la vez, que las Corporaciones Locales pudiesen contar en toda su extensión con unos técnicos jurídicos y económicos bien acreditados y liberar a esos cargos del caciquismo local, que hasta entonces los había rebajado y disminuido, en demérito de la eficacia de gestión de esas Corporaciones. Entiendo que estos funcionarios son pieza clave en la actual Administración Local…”.

    Juan María Moreno Urbano.

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    1. José María, tu comentario está lleno de razón, pero lo que no podemos evitar es la realidad que tenemos entre nosotros. ¿Quién y por qué es el Interventor de determinado Ayuntamiento? ¿Quién y por qué es el Secretario de ese mismo u otro Ayuntamiento? ¿Dónde se publican las plazas a que se puede optar dentro del Cuerpo respectivo? ¿Es un concurso de méritos? ¿Se realizan pruebas para el acceso a esas plazas? ¿Y cuál es el sueldo oficial que se cobra en unas plazas por quienes detentan ese puesto? ¿Lo es en propiedad? ¿Es interino? ¿Es contratado? ¿Y cuando cambia el signo político de la Corporación que lo ha contratado qué pasa con ese Secretario y con ese Interventor?

      ¿Cuántos Secretarios e Interventores han tenido que ponerle precio a su dignidad?

      ¿Qué apoyo OFICIAL tienen esos Secretarios e Interventores ante denuncias concretas en tantos y tantos municipios?

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    2. Estimado PacoM:

      Como debes saber el acceso a la Escala de Funcionarios de Administración Local con Habilitación Estatal es por oposición libre.

      Hasta el Estatuto Básico del Empleado Público (2007) las oposiciones las convocaba el Estado, y desde esas fechas las convocatorias corren a cargo de las Comunidades Autónomas, si bien respetando un temario mínimo establecido por el Estado.

      La provisión de puestos de trabajo tradicionalmente se ha venido realizando por concurso de méritos (inicialmente fijados sólo por el Estado, posteriormente se fijaban por el Estado y las CCLL, y con posterioridad por el Estado, CCAA y CCLL).

      La utilización mediante libre designación no se llevó a cabo hasta la Diposición Adicional 8ª de la Ley 31/1991 de Presupuestos Generales del Estado para 1992, que introdujo este mecanismo de provisión con carácter excepcional. Hoy día, desde el EBEP sólo puede utilizarse en los municipios sometidos al régimen de Gran Población.

      El colectivo de FHE nunca ha estado a favor de la provisión mediante libre designación, ni de los baremos específicos, ni de cualquier otra medida que puedan minorar o mediatizar o poner en cuestión su independencia.

      Si se acogen a estos mecanismos es porque están previstos en las leyes y los promueven las CCLL.

      Los sueldos de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Admón. Local se fijan por las respectivas CCLL. En muchos casos no son los sueldos más elevados en los Aytos a pesar de que están entre los funcionarios que detentan un mayor nivel de responsabilidad en el ejercicio de sus funciones.

      Preguntas “¿Cuántos Secretarios e Interventores han tenido que ponerle precio a su dignidad?

      Es una buena pregunta. ¿Crees que existen estadísticas al respecto? Yo imagino que no, pero sí que te digo que en términos generales son funcionarios no sólo altamente cualificados, sino además grandes profesionales y dignos cumplidores de sus cometidos.

      La noticia, como decía García, no es que un perro muerda a un hombre, sino que un hombre muerda a un perro.

      No entiendo tu pregunta del apoyo oficial.

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    3. Sobre el tema de la libre designación y los FHE tengo escrito desde hace tiempo:

      “….La libre designación no favorece la objetividad, neutralidad, imparcialidad e independencia que son absolutamente necesarias –y más aún en la esfera local- en el ejercicio determinadas funciones públicas básicas que tienen como destinatario a la entidad local en sí misma (y no a quien la gobierna) y a la ciudadanía, sino que propicia el clientelismo político mediante la vuelta al “spoil system”, cuya erradicación en la esfera local ha tenido como objetivo la lucha contra el caciquismo como antes he apuntado.

      Son muchos los argumentos esgrimidos en contra de esta forma de provisión de estos puestos de trabajo mediante libre designación, pudiéndose señalar como los más patentes y evidentes:

      • La ya citada Moción de 20 de Julio de 2006 (BOE de 05/04/2007) de sobre el Control Interno, Llevanza de la Contabilidad, Gestión de Personal y Contratación reconoce la necesidad de independencia funcional de los FHN de los órganos de gobierno de las Entidades Locales al tiempo que propone restringir el nombramiento de funcionarios por el sistema de libre designación de los puestos de trabajo reservados a los FHN con el fin de garantizar la imparcialidad e independencia así como la adecuada capacidad de los mismos para desarrollar las funciones de control.

      • El también mencionado Manifiesto suscrito de 01/12/2007 del Grupo de Estudios de Política Criminal.

      El empleo del concurso para provisión de estos puestos de trabajo en nada impide:

      • La determinación de perfiles profesionales que la Corporación Local considere adecuados al establecer los méritos evaluables a efectos de concurso.
      • La evaluación del rendimiento de los responsables de los puestos de trabajo, ni la exigencia de responsabilidad en el ejercicio de las funciones,
      • La remoción del puesto de trabajo por motivos disciplinarios…”

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  3. A mí me causó tanta impresión que copié el articulito y lo guardé para utilizarlo en ocasiones como ésta:

    _____________________________________________

    Premio y acoso: la distinción a un trabajo incómodo

    A más de uno debió agriársele el gesto cuando el homenajeado aprovechó su tribuna para reprochar el escandaloso caso de acoso de que había sido objeto por parte de la familia socialista, sólo por negarse a mirar para otro lado ante un asunto que terminó por costarle el cargo a un histórico alcalde del PSOE sevillano. Ocurrió el 3 de Diciembre, durante la entrega del premio Blas Infante de Estudio e Investigación sobre Administración y Gestión Pública, que se le concedió a Juan Antonio Alvarez Martín por su trabajo “Economía sumergida y empleo irregular. Impacto en Andalucía. Causas, consecuencias, posibilidades de reacción”.

    “Superado el anonimato que exigían las bases, es posible explicar brevemente las razones de una investigación que quiere ser rigurosa, realizada en diez meses por un funcionario de a pie de la Administración Local de Andalucía”, señalaba durante su intervención Álvarez Martín.

    Y es que este funcionario de a pie, había recalado en el Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe como interventor, con tan mala suerte para el ex-alcalde, Antonio Martinez Flores, dimitido tras una condena del Tribunal de Cuentas y con un juicio penal aún pendiente, que se negó a rubricar con su firma unas cuentas municipales que no reflejaban lo que de verdad había en caja.

    Con estos antecedentes, Álvarez Martin, haciendo uso de su palabra como ganador del premio, aprovechaba para poner algunos puntos sobre las íes:

    “Durante meses (manifestaba en relación al trabajo premiado) ha sido una terapia eficaz, complementaria de la farmacológica, para un funcionario que lleva demasiados años sufriendo el mobing institucional, y cuyos agresores se benefician de la parálisis judicial, a pesar de haber cursado siete denuncias de dilaciones indebidas (…) En estas circunstancias, el presente premio opera como un bálsamo psicológico y como un estímulo para mantener la decisión y la aspiración de alcanzar algún día una solución ajustada a derecho. Ignorando el tribunal estas circunstancias, debo reiterarles mi agradecimiento”.

    Y ahí se acabó el tiempo estipulado para su intervención.

    (Publicado en la página 28 de El Mundo, Domingo 21 Diciembre 2008, Edición Andalucía)

    __________________________________________

    Explicativo de lo que ocurre en este País nuestro. ¿Cómo es posible que se den estas situaciones y un funcionario encima se sienta sometido a los dictados de los políticos de turno sin que pase nada? ¿A nadie se le retuercen las entrañas al pensar en la situación de este ejemplar funcionario?

    Pues ya va siendo hora de que se empiece a denunciar todo lo denunciable y exigirle a los políticos que además de parecerlo tienen que serlo y si no sirven fuera de las listas de los partidos y si los partidos no actúan hay que denunciarlos para que los electores, los ciudadanos que tomamos las decisiones con nuestros votos estemos preparados a combatir a los corruptos, pero decididamente.

    ¿Alguien conocía esta noticia? Seguro que muy pocos. Pues está copiada tal y como se publicó en la edición impresa. Por internet no la pude localizar.

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  4. La Generalitat catalana ha aprobado esta mañana su primer paquete de medidas contra la corrupción urbanística que, incluyen obligaciones para las administraciones como que se puedan consultar por Internet los contenidos de los convenios urbanísticos; será obligado comunicar los cambios en la titularidad de terrenos recalificados; y toda modificación sobre el uso de los terrenos o el incremento del techo edificable deberá incluir una memoria económica sobre las plusvalías que genera.

    También propone modificar la Ley que regula la Sindicatura de Cuentas, con el fin de incorporar nuevas obligaciones para los entes locales; por ejemplo, obligarlos a rendir cuentas en plazo y, en caso de que no lo hagan, habrá sanciones y paralización de subvenciones.

    Además, el Govern quiere que el proyecto de Ley de Finanzas Locales que está ultimando incorpore la obligación que tienen los ayuntamientos con más de 50.000 habitantes o cuyo presupuesto anual supere los 50 millones de euros de someterse a auditorías externas, y trasladar sus resultados a la Generalitat.

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  5. Los responsables de la Cámara de Comptos reiteraron ayer en el Parlamento su alerta sobre la existencia de “puntos débiles” en el cumplimiento de la legalidad en convenios urbanísticos firmados entre ayuntamientos de la comarca y particulares. Su presidente, Luis Muñoz, adelantó incluso que en 2010 las auditorías del órgano fiscalizador ahondarán en un “área de riesgo” y que se estudiarán con detalle convenios que podrían llegar a la fiscalía o al Tribunal de Cuentas.

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