Esta semana acudí a una interesante jornada sobre “Eficiencia en la Inversión en el Ámbito del Sector Público: Visión presupuestaria y contractual” en el Palacio de Exposiciones y Congresos Ciudad de Oviedo (“Edificio Calatrava”) con una gran representación de funcionarios, de ingenieros y de contratistas.
Los organizadores ya apuntaban una visión poliédrica del asunto: Confederación Asturiana de la Construcción, el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local de Asturias (COSITAL) y el Colegio de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos de Asturias.
Covadonga Prieto Díaz, presidenta del capítulo asturiano del COSITAL y viceinterventora en el Ayuntamiento de Gijón, abrió el fuego recordando que la ejecución de los proyectos de inversión pública, sobre todo los de mayor envergadura, se lleva a cabo mediante procesos complejos en los que intervienen multiplicidad de agentes, tanto públicos como privados, con distintas competencias, funciones e intereses, todos presentes en la sala que se inauguraba. De ahí que resulte indispensable, cuando se pretende realizar un análisis del problema, contar con la opinión y la visión de los distintos actores implicados, como se intentaba en la ambiciosa jornada.
Uno de los principales conflictos a los que se enfrenta la administración pública es tener que encontrar el equilibrio entre procedimientos administrativos rápidos y ágiles, sin renunciar a un sistema de controles y garantías que permita asegurar la adecuada gestión e inversión.
Alertó del habitual error de minimizar la importancia del presupuesto, olvidando que es el principal instrumento de gestión y de planificación en las administraciones públicas:
“Normalizamos con demasiada asiduidad las situaciones de prórroga presupuestaria pese a la complejidad y las consecuencias que implica sobre la gestión. El presupuesto ha de ser el calendario y la agenda de trabajo de cualquier equipo de gobierno”.
La planificación de la contratación pública es clave en los porcentajes de ejecución preuspuestaria.
Si tuviéramos que sintetizar en una idea, cual es el mejor presupuesto en una administración sin duda sería aquel que somos capaces de ejecutar al 100%. El 100% de los ingresos, porque implica conocimiento del entorno macroeconómico, de la coyuntura y evolución de la economía en el corto y medio plazo y al 100% de los gastos lo que supone conocimiento de las necesidades, capacidad para priorizar políticas, adecuado dimensionamiento de nuestras capacidades, compromiso, y sobre todo, liderazgo en la gestión.
Para obtener los niveles de ejecución deseados es necesario establecer medidas dirigidas a la simplificación, desburocratización dentro del control, de aumento de la eficacia administrativa que permitan mayor agilidad en la tramitación de los proyectos de inversión.
Covadonga dio el paso a las dos ponencias de la mañana. Primero escuchamos a Beatriz Vigo Martín, Interventora General del Ayuntamiento de Madrid, haciendo referencia a la correlación entre las fases presupuestarias y contractuales.
Destacó algunas peculiaridades del control de su Ayuntamiento capitalino como la existencia de unos treinta interventores delegados o incluso de una plantilla de media docena de técnicos (ingeniería o arquitectura) para apoyar las recepciones de obras.
Entre las ideas que nos dejó, subrayó la necesidad de programar las inversiones en un marco plurianual sin perder nunca de vista tanto la vertiente del gasto como la del ingreso que lo va a financiar. Así, es muy importante aprobar anualmente los presupuestos, evitando una prórroga que influye en la contratación de determinados programas que no cuentan con financiación en el ejercicio que se prorroga.
«Tened presente que el gasto plurianual no dura más de un año sino que abarca dos ejercicios presupuestarios»
Puso énfasis especial en el uso de técnicas de racionalización para avanzar en el estudio de nuestra necesidades de licitación, de acuerdos marco o incluso de los sistemas dinámicos de adquisición que no exigen la existencia de crédito en la licitación.
A continuación José Manuel Martínez Fernández abordó la eficiencia en la contratación pública desde la óptica de la calidad y la agilidad de los procedimientos. Entiende que la contratación pública en el a cual marco normativo comunitario y español persigue una «eficiencia social», objetivo y reto para abordar la contratación pública: alcanzar la eficiencia en el gasto público mediante un procedimiento que materialice el principio de transparencia en todas sus fases para asegurar así una contratación íntegra y a la vez facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas, incorporar a los contratos criterios sociales, medioambientales y de innovación, para conseguir obras, suministros y servicios de gran calidad.
La prevención de la corrupción y la utilización estratégica de la contratación pública, paradigmas y a la vez mandatos imperativos de la legislación de contratos, constituyen para José Manuel los cimientos y pilares del nuevo edificio. Recordó que Integridad, estrategia y calidad no son meros principios programáticos u objetivos vagos, sino que son mandatos imperativos como imponen los artículos 1 y 28 de la Ley de Contratos del Sector Público 9/2017, preceptos que destaca son los más importantes de la Ley y a cuya luz debe interpretarse la misma y cuestionarse la inabarcable cantidad de doctrina legal que emana de los múltiples órganos estales y autonómicos consultivos, informativos y revisores de la contratación pública.
Partiendo del informe «Integridad en la contratación pública, buenas prácticas de la “A” a la “Z” (OCDE 2007)», incide en que para lograr la eficiencia social en la contratación pública, para prevenir la corrupción y garantizar la calidad en los que se contrata, incorporando además criterios sociales y medioambientales, así como medidas para facilitar la participación de la pymes y la innovación, es vital actuar en las denominadas “zonas oscuras” en la preparación y adjudicación de los contratos, más que en la fase de la adjudicación.
Recuerda que en la recién aprobada «ESTRATEGIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA 2023-2026», publicada en febrero de 2023, recoge como uno de sus objetivos estratégicos “Promover la eficiencia administrativa en la contratación pública, agilizando los procedimientos de adjudicación de contratos mediante la simplificación de trámites y eliminación de cargas burocráticas; y la eficiencia económica, mediante la agregación de la demanda, la adecuada utilización de los criterios de adjudicación y el otorgamiento de la adecuada ponderación a la calidad: todo ello, con respeto a los principios de la contratación pública”.
Para logar esa doble eficiencia, procedimental y económica, es imprescindible actuar en las tres fases del procedimiento, con mayor atención, a la preparación del contrato, con una elaboración de los proyectos y pliegos técnicos precisos y rigurosos; una adjudicación ágil y objetiva; y el refuerzo de los instrumentos para garantizar el adecuado cumplimiento de lo contratado en los términos de calidad, precio y tiempo pactados.
La licitación es un trabajo en equipo desde el inicio del expediente de contratación, concebida como una carrera de relevos y no como una carrera de obstáculos.
De su experiencia apuntó la necesidad de un análisis preciso de lo que el mercado puede ofrecer y en qué precio; la utilización de documentos modelo que pueden ser utilizados (memoria, PCAP, …). Entiende que es un error focalizar los esfuerzos en la fase de adjudicación, que debe automatizarse lo máximo posible, como recomienda, por ejemplo, la OIResCon en su «Guía básica Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia».
Considera que la LCSP da herramientas adecuadas para ellos, si bien el pliego de cláusulas administrativas debe ser especialmente preciso en la regulación de las actuaciones en la fase de ejecución del contrato, donde la ley más remite a los pliegos y no da soluciones completas.
Para ello el Observatorio de Contratación Pública local del Consejo General de Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, ofrece el formato abierto unos pliegos modelo de cláusulas administrativas particulares para los contratos de obras, servicios y suministros y todos los procedimientos de contratación. Estos pliegos anonimizan los que utiliza el Ayuntamiento de Valladolid, cuyo sistema de contratación pública es el referente elegido por la Comisión Europea en su «Guía de buenas prácticas en contratación pública socialmente responsable» de 2020 y Premio Europeo a la promoción empresarial 2019. Estos pliegos están accesibles en
En la mesa redonda posterior buena parte del coloquio se centró en los criterios de adjudicación de los contratos. José Manuel Martínez recodó que los criterios de adjudicación centran habitualmente los debates y hasta discusiones en los poderes adjudicadores, pero considera que, en la mayoría de los casos, aportan poco a la calidad de lo que se ejecuta. Es habitual, por ejemplo, ver obras que se han adjudicado con alambicadas fórmulas polinómica para reducir el peso del precio y ponderar mas criterios técnicos como el “estudio del proyecto”, “memoria constructiva”, y sin embargo, esos sufren modificados, retrasos, liquidaciones complementarias y cuando entran en funcionamiento, presentan deficiencias que requieren nuevas actuaciones. Ejemplos elocuentes son las obras del Ave Madrid- Barcelona-Francia (STJUE de 31 de enero de 2013, asunto T-235/11 Comisión contra España) o el mas reciente derrumbe del viaducto en la A VI en el Bierzo (León). Eso no quiere decir que el peso del criterio precio sea el más valorado, pues los criterios de calidad pueden ser evaluados de manera matemática (como ha recordado la RTARCCYL 15/2019), como por ejemplo la ampliación del plazo de garantía y las actuaciones a realizar durante el mismo, o consideraciones sociales o medioambientales cuantificables.
El recurso a criterios de valoración técnica son una traba para la participación de las pymes, retrasan considerablemente la adjudicación, son más susceptibles de manipulación y de recursos y generalmente, de muy difícil o imposible verificación de su cumplimiento en la recepción. Pero lo que es rechazado por los TARC y el propio TJUE, e desvirtuar el peso efectivo de los criterios matemáticos frente a los de valoración técnica (que no subjetiva) utilizando fórmulas de valoración que no reparten todos los puntos, criterios dicotómicos, umbrales de saciedad o cualquier otro truco que haga que, aunque en los pliegos el peso de los criterios de valoración matemática, la diferencia de puntos entre las ofertas sea lo suficientemente pequeña para que el peso de la decisión recogida en los criterios de valoración mediante juicio de valor (RTACRC 40/2016, 873/2016, 853/2019; RTARC de Cataluña 180/2020; 338/2020; STJUE de 20 de septiembre de 2018, asunto C-546/16, cdo.38). En ese caso, el procedimiento se anularía, al no haberse evaluado mediane un comité de expertos
El Tribunal de Cuentas entra en escena
Esta semana también se hacía público el informe anual de la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas sobre contratación del sector público. Elaborado a solicitud de las Cortes Generales, su objetivo general ha sido elaborar un resumen, sin realizar referencias a expedientes concretos, de las principales irregularidades, deficiencias, buenas prácticas y recomendaciones incluidas en los informes previamente aprobados por el Tribunal de Cuentas en materia de contratación en al conjunto de las entidades del Sector público de todos los ámbitos territoriales y sectoriales: Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, incluyendo a organismos y entidades dependientes de cada una de ellas, y tanto del sector público administrativo como al empresarial y al fundacional.
Así, partiendo de los principales resultados contenidos en los citados trabajos aprobados por el Pleno del Tribunal en 2020 y 2021, se ha estructurado distinguiendo información numérica y estadística de los contratos fiscalizados, estructurados por su objeto y naturaleza así como en las distintas fases de la contratación: preparación del contrato y selección del contratista, adjudicación y formalización, ejecución de los contratos y cumplimiento de la obligación legal de rendición.
Las incidencias se han clasificado en muy significativas (las que supongan un incumplimiento sustancial de las normas, considerándose que los contratos no se adjudicaron a los mejores licitadores, o la existencia de un elevado riesgo de que tal cosa se hubiera producido), significativas (las que impliquen un incumplimiento importante de las normas, a pesar del cual se considera muy bajo el riesgo de que los contratos no se hayan adjudicado a los mejores licitadores ) o leves (las relativas a un error intrascendente y, con frecuencia, meramente formal, que no incide directa y negativamente en el nivel de competencia o de adjudicación a las mejores ofertas)
PREPARACIÓN DE LOS CONTRATOS Y SELECCIÓN DEL CONTRATISTA.
Las incidencias detectadas responden a las categorías que se mencionan a continuación:
1) APLICACIÓN INCORRECTA O INCUMPLIMIENTOS ESPECÍFICOS de la normativa. Sobre todo, se han detectado incidencias:
SIGNIFICATIVAS: básicamente relacionadas con la omisión de la motivación, o bien formulación de dicha motivación en términos excesivamente genéricos o meramente declarativos, de extremos tales como la necesidad de contratar, los procedimientos de tramitación y licitación, los criterios de solvencia exigidos para concurrir a la licitación, los criterios de adjudicación y las fórmulas para su valoración.
Y asimismo, relacionadas con la ausencia de una memoria económica que justifique el presupuesto del contrato, la utilización de aspectos que sirven para acreditar la solvencia como criterios de adjudicación, la falta de formulación de forma clara, precisa e inequívoca de los términos en los que puede efectuarse una modificación del contrato y la falta de concreción de los aspectos técnicos y económicos susceptibles de negociación en contratos adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad.
OJO: para el Tribunal son MUY SIGNIFICATIVAS las referidas a deficiencias en las fórmulas fijadas para valorar el criterio precio, las cuales pueden distorsionar la importancia de este criterio respecto del conjunto de los mismos, y a la falta de concreción de la forma de valorar cada uno de los aspectos incluidos en los criterios de adjudicación evaluables mediante juicios de valor.
2) PROBLEMAS DE GESTIÓN Y PLANIFICACIÓN de la contratación.
Sobre todo, se han apreciado incidencias MUY SIGNIFICATIVAS, al no haberse iniciado con la suficiente antelación, o no haberse tramitado con la debida diligencia, los expedientes de contratación que permitieran tener adjudicados los nuevos contratos antes del vencimiento de los anteriores, dando lugar a:
- La prolongación irregular de la ejecución de los contratos, abonándose conforme a los precios estipulados en los contratos anteriores.
- Convalidaciones de la omisión de la función interventora.
- Y adjudicación de contratos por el procedimiento negociado sin publicidad por razones de extrema urgencia, sin que se tratara de acontecimientos imprevisibles no imputables al órgano de contratación.
ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS.
Estas son las principales incidencias detectadas a:
1) DEFICIENCIAS NO CONSTITUTIVAS DE INCUMPLIMIENTOS NORMATIVOS. Se han detectado incidencias SIGNIFICATIVAS, relacionadas con la falta de acreditación en los expedientes de la solvencia y/o clasificación del adjudicatario del contrato o de su situación de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de Seguridad Social, y falta de justificación suficiente de los criterios para determinar la existencia de ofertas con valores anormalmente bajos.
2) APLICACIÓN INCORRECTA O INCUMPLIMIENTOS ESPECÍFICOS de la normativa. Principalmente, se han detectado incidencias:
- SIGNIFICATIVAS: deficiencias en los anuncios de licitación; mejoras valoradas para la adjudicación que, sin embargo, no se han incluido en el documento de formalización del contrato; y falta de acreditación en los procedimientos negociados de que se haya producido una auténtica negociación de los aspectos económicos y/o técnicos.
- MUY SIGNIFICATIVAS: ausencia de separación en la valoración de los criterios evaluables de forma automática y de aquellos dependientes de un juicio de valor, licitación por procedimiento negociado sin publicidad sin respetar la exigencia legal de que el número mínimo de candidatos invitados a participar sea de tres y aplicación incorrecta de los criterios de adjudicación, sobre todo por una insuficiente motivación de la puntuación otorgada a los criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor.
EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS.
Las incidencias detectadas que revisten mayor importancia corresponden a:
1) DEFICIENCIAS NO CONSTITUTIVAS DE INCUMPLIMIENTOS normativos. Las deficiencias detectadas son fundamentalmente SIGNIFICATIVAS y se refieren a la falta de utilización, o no utilización en su totalidad, de las horas de la bolsa gratuita ofertada por las empresas adjudicatarias, o bien a la inexistencia de información sobre este extremo, y a la falta de inclusión en los expedientes de diversa documentación acreditativa de la adecuada realización de la prestación.
2) APLICACIÓN INCORRECTA O INCUMPLIMIENTOS ESPECÍFICOS de la normativa. Sobre todo, se han detectado deficiencias:
- SIGNIFICATIVAS: falta de acreditación suficiente del cumplimiento de las condiciones especiales de ejecución impuestas al adjudicatario y falta de aportación de diversa documentación sobre la recepción de las prestaciones objeto del contrato.
- MUY SIGNIFICATIVAS: realización de modificaciones no previstas en los pliegos sin que concurrieran los supuestos establecidos en la normativa.
3) PROBLEMAS DE GESTIÓN Y PLANIFICACIÓN de la contratación. Únicamente se han detectado deficiencias MUY SIGNIFICATIVAS, provocadas por la existencia de prórrogas irregulares de los contratos, dando lugar a situaciones de continuación de la prestación y pago de los servicios sin cobertura de un contrato en vigor.
Fiscalizacion.es 
Destacó la seriedad en el tratamiento de tan sensible tema de las contrataciones públicas, al participar las distintas partes. Creo que sumaria mucho a la eficiencia y eficacia la participación de representantes del control gubernamental, es decir, auditoría .
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Reblogueó esto en IUSLEXBLOG..
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