Respaldo jurisprudencial a la autonomía financiera de la Universidad

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Monumento al monedero Hoy traemos a la bitácora la interesante STS del 23 de Febrero del 2010 (Comunidad de Madrid vs. Universidad Carlos III) de la que ha sido ponente el Magistrado Antonio Martí García. En ella, la Sala Tercera (Contencioso) del Tribunal Supremo anula determinadas previsiones de la Orden 4789/2004, de 28 de octubre, del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas.

A continuación presentamos un resumen de la Sentencia:

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó en fecha 24 de abril de 2003 el Programa de Actuación en materia de inversiones de las Universidades Públicas para el período 2003/2006, que incluía la forma de realizar los libramientos de las cantidades asignadas a las Universidades para el ejercicio 2003, así como en los posteriores ejercicios, de acuerdo con el artículo 48.2 de la Ley 1/2004 de 31 de mayo, de la Comunidad de Madrid, de Presupuestos Generales para el año 2004 al establecer:

“2. Las transferencias de capital de carácter nominativo se adecuarán al procedimiento que se establezca en desarrollo del Programa de Actuación en materia de Inversiones de las Universidades Públicas de Madrid 2003-2006”.

El procedimiento para realizar los libramientos de las cantidades previstas en el Programa de Actuación, se establecía en dos fases; La primera, regulada en el artículo 2º, exigía que las actuaciones de obra nueva o adquisición de equipos, sean previamente autorizadas por la Dirección General de Universidades e Investigación, bien individualmente, bien de forma global en el marco de un expediente de autorización o de un Plan de Inversiones, requiriendo la certificación de que las necesidades de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad han sido cubiertas al considerarse prioritarias y la existencia de excedente en la cuantía consignada en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para gastos de inversión.

La segunda fase, una vez autorizada la actuación, se contempla en los artículos 3º (para obra nueva) y 4º (para equipamientos), regulando el artículo 5º los libramientos de fondos para obras de reposición, mantenimiento y seguridad, y que en definitiva consiste en la remisión por la Universidad del contrato de adjudicación y otros datos del mismo, certificaciones de obra, visado de las mismas por los servicios pertinentes y tramitación del pago; tales certificaciones se sustituyen por las facturas en el caso de equipamientos.

El TSJ, donde la Universidad Carlos III había impugnado la Orden, había entrado en la cuestión de fondo: el concepto, naturaleza, contenido y alcance del Derecho Fundamental de Autonomía de las Universidades, amparado por el artículo 27.10 de la Constitución Española, ampliamente expuesto por la Jurisprudencia del TC y del TS, que se trata de un derecho Fundamental de configuración legal y que entre los elementos integrantes del mismo, se comprende la autonomía económica y financiera de las Universidades.

Así se establece en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2001 de 21 de diciembre de Universidades, al precisar que “la ley reconoce expresamente la autonomía económica y financiera de las Universidades…” que entre otras cuestiones comprende la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes (artículo 2.1 ), precisando el artículo 79 que:

1. Las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, se garantizará que las universidades dispongan de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad.

2. En el ejercicio de su actividad económico-financiera, las Universidades públicas se regirán por lo previsto en este Título y en la legislación financiera y presupuestaria aplicable al sector público.

El TSJ madrileño, en su sentencia de 14 de febrero de 2008, había dado la razón a la Universidad Carlos III que impugnaba la previa autorización por la Dirección General de Universidades e Investigación de las obras nuevas o adquisición de equipos sin la cual no podrían librase los fondos, estableciendo asimismo una priorización de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad.

Aunque la Administración ha de comprobar si tales actuaciones solicitadas por las Universidades se encuentran comprendidas en las previstas en el Programa de Actuación y su coste no sobrepasa las cantidades asimismo previstas, tal comprobación, para el TSJ “supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo un orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad (como se aprecia del Anexo a la Orden, relativo a la Fase de autorización) que la Sala entiende no procedente una vez que las actuaciones ya han sido establecidas en el Programa de Actuación, incidiendo en la posibilidad de disponer las mismas en la forma que determine la propia Universidad elaborando al respecto sus propios Presupuestos”.

Por otra parte, el TSJ entendía que “la Universidad debe disponer de las anualidades, sin otra limitación que la comprobación por la Administración a que nos hemos referido, de tal forma que la autorización y priorización previstas en la Orden, si son susceptibles de impedir o dificultar la libre disposición por la Universidad de los fondos que para satisfacer su derecho de autonomía económico-financiera han sido establecidos en el Programa de actuación, apreciándose por ello una infracción de tal derecho”.

Sin embargo, las consideraciones anteriores no pueden extenderse a los trámites y requisitos que configuran “el seguimiento por la Administración de la utilización de los fondos librados y su ajuste a la causa determinante de su libramiento, lo que debe inscribirse en los lógicos principios y obligaciones contables y presupuestarios de comprobación de la correcta utilización de fondos públicos”.

En definitiva, el TSJ concluía la infracción del derecho de autonomía Universitaria en su vertiente económico- financiera y fallaba, el 14 de febrero de 2008, declarando la nulidad del artículo 2º de la citada Orden 4789/2004 y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º “una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección general de Universidades e Investigación” y la conformidad a derecho del resto del articulado de la orden.

Lesión a la autonomía financiera de la Universidad

Durante la casación, el Tribunal Supremo, la Comunidad de Madrid sostuvo que la Orden impugnada fue dictada para llenar la laguna relativa al procedimiento y a los requisitos necesarios para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas.

Sin embargo, el Tribunal Supremo entiende que este motivo no puede prosperar, en unidad de doctrina y seguridad jurídica con la STS de 16 de diciembre de 2009, resolutoria del recurso de casación formulado por la Universidad Rey Juan Carlos contra la misma Orden autonómica, cuyo fundamento de derecho tercero dice:

“la Orden impugnada diseña “ex novo” un modelo o sistema que  (…) lesiona la autonomía universitaria, garantizada constitucionalmente como derecho fundamental, e infringe, por tanto, los artículos 79 y 81 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, que respectivamente disponen que las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera y que en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas podrán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación por las Comunidades Autónomas de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos, pues (…) la misma supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo una Orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad“.

De ahí, al exigirse por la Norma impugnada que “no se podrán librar fondos destinados para una obra nueva o para la adquisición de equipos sin la autorización previa de la Dirección General de Universidades e Investigación, a pesar de que aquellas puedan estar comprendidas entre las contempladas en el Programa de Actuación y su coste no exceda de las cantidades inicialmente establecidas”, modifica el Programa y además condiciona su autorización a obras menores de reposición, mantenimiento y seguridad “cuya realización compete, en todos los casos, a la Universidad en base a su autonomía económico-financiera”.

El Tribunal, además de anular el precepto citado, declara la expresa imposición de costas a la Comunidad de Madrid.

Descargar STS de 23-2-2010

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