X aniversario de la Cámara de Cuentas de Madrid

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Hoy se celebró en Madrid un ciclo de conferencias para conmemorar la primera década de vida de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, desde que la presidiera por primera vez nuestro querido amigo Ramón Muñoz, fallecido hace unos meses.

El acto contó con cinco conferencias magistrales. La inaugural de Joaquín Leguina, miembro permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid y primer presidente regional (1983-1995). La de clausura corrió a cargo de Manuel Núñez Pérez, presidente del Tribunal de Cuentas. Y entre ellos tres ponencias de tres presidentes de Órganos de Control Externo del Estado Español, que puede verse en la foto cortesía de la organización: de izquierda a derecha, José Ignacio Martinez Churiaque (TVCP) Joan Colóm (Sindicatura de Cataluña),Manuel Jesús González (CCMadrid- Presentador) y Antonio López Díaz (CContas-Galicia) que analizaron el estado actual y los retos de las Instituciones que presiden.

XII Premios Auditoría Pública

También tuvo lugar la entrega del premio (léase: ¡el cheque!) que todos los años concede la Revista Auditoría Pública a los tres mejores artículos del año, en este caso a 2009,  que fueron a parar a los siguientes funcionarios:

Primer Premio: REFORMA CONTABLE Y AUDITORÍA PÚBLICA
Eloy Morán Méndez (Consello de Contas de Galicia)

Segundo Premio: OPACIDAD EN LAS CUENTAS ANUALES DEL SECTOR PÚBLICO EN EL REMANENTE DE TESORERÍA Y EN GENERAL. REFLEXIONES CRÍTICAS Y PROPUESTAS
Jesús Picó Romero (Sindicatura de Comptes de la Comunidad Valenciana)

Tercer Premio: EL CONTROL DE LOS ENTES INSTRUMENTALES
José Amengual Antich (Comunidad Autónoma de las Islas Baleares)

De izquierda a derecha, los premiados: José Amengual, Jesús Picó y Eloy Morán. Foto cortesía de la Cámara de Cuentas de Madrid.

Ponencia de Joan Colom

Me gustó especialmente la ponencia del Síndico Mayor de Cataluña, Joán Colom i Naval, que analiza la evolución y expectativas del control externo español – estatal y autonómico – visto desde las nacionalidades históricas. Moltes mercès, Joan por tu cortesía, que nos permite reproducirla a continuación:

Muchas gracias. Hago mía la salutación protocolaria del Presidente de la Cámara de Cuentas, con la actualización que acaba de hacer, Sras y Sres.

Quisiera comenzar mi intervención con dos observaciones preliminares.

– En primer lugar, felicitar a la Cámara de Cuentas de Madrid en ocasión de este décimo aniversario y desearle éxito y progreso  en su futuro. En instituciones como las nuestras, cinco años son el periodo de nacimiento y formación y diez el de consolidación; a partir de ahora, se entra en el desarrollo pleno y creo que esta primera década ha sentado las bases para que la Cámara cumpla plenamente su cometido y pueda afrontar los retos que se ha fijado recordando siempre la máxima de Beaumarchais de que “Sans la liberté de blâmer, il n’y a pas d’éloge flatteur!” [“¡Sin la libertad de censura no hay elogio halagador!”].

– Por otra parte, quisiera agradecer el honor de la invitación a participar en una mesa redonda en una ocasión como ésta.

Entrando realmente en materia, entendí de nuestro moderador, cuando me invitó, que pretendía sobre todo tener una visión del control externo español – central y autonómico – visto desde las nacionalidades históricas aunque también contamos seguramente entre las más periféricas y ello no lo mido en millas náuticas sino en términos sociológicos y culturales.

La Sindicatura de Cuentas de Cataluña (SCC) nació en 1984 pero creo poder afirmar que con una clara conciencia de su arraigo en la tradición política de Cataluña. Una tradición que tiene sus orígenes a mediados del siglo XIII con los oidores de cuentas (consolidados tras la reforma de 1413) y el Maestro Racionalis, es decir, Maestro también de Cuentas. Tradición, por cierto, reflejada en el propio Palacio de la Generalitat que conserva en su parte antigua, junto al Patio de los Naranjos, la Sala de los Oidores de Cuentas. Asimismo, recordaré que, durante la autonomía republicana, el Estatuto atribuía el control externo al Tribunal de Cuentas de la República pero, precisamente, a mediados de los años treinta se puso en marcha el proceso de creación de un Tribunal de Cuentas de Cataluña, elaborándose un proyecto de ley cuya tramitación, en términos de procedimiento legislativo, fue suspendida por la Guerra Civil que significó, en términos fácticos, su abandono. Uno de los signos distintivos de nuestra identidad institucional sería pues esta suerte de memoria histórica.

Cuando Cataluña recuperó su autonomía, al poco restableció un órgano de control externo de su sector público, exactamente en 1984. Puede decirse que se procedió, de algún modo, a una transposición autonómica o autonomista de la normativa reguladora del Tribunal de Cuentas estatal (TCU). El hoy síndico Alejandro Pedrós fue, en su día, ponente de la ley pero no creo que me corrigiera  si afirmo que la ley catalana se inspiró en gran medida de la española.

Esquemáticamente:

– las competencias eran similares pero referidas sólo al sector público catalán, entendiendo por éste el autonómico y el local;

– se estructuraba en dos secciones (Fiscalización y Enjuiciamiento, cuyo primer síndico presidente fue, por cierto, Antoni Castells, el actual Consejero de Economía y Finanzas de la Generalitat); y,

– se precisaba que su procedimiento sería regulado por una ley específica, ley que nunca se tramitó aunque puede entenderse que su función fue suplida por unas Normas de Régimen Interior aprobadas por la Mesa del Parlamento.

Todavía estaba la nueva institución dando sus primeros balbuceos que el gobierno español impugnó ante el Tribunal Constitucional la competencia de la Sindicatura en materia de corporaciones locales y la existencia en su seno de la Sección de Enjuiciamiento. En algo menos de cuatro años el Tribunal Constitucional emitió su sentencia que fue salomónica: la competencia sobre el mundo local catalán era concurrente, es decir, tanto del TCU como de la SCC, mientras que el enjuiciamiento era exclusivo del Tribunal estatal. Volveré sobre ello pero, en esta fase de mi intervención, quisiera adelantar un par de reflexiones:

1ª. La doctrina sobre competencias concurrentes, repetida en la sentencia sobre la Ley gallega del Concello de Contas y que evocaba los principios constitucionales de eficiencia y coordinación, llevó a la firma del llamado Pacto de Barcelona en 1989, rubricado por el Presidente del TCU (Pascual Sala) y los de los cuatro o cinco OCEX (Órgano de Control Externo) autonómicos entonces existentes (Navarra, Cataluña, Valencia, Galicia… ¿Canarias, quizás? ¡no sé si me dejo alguno!). En dicho Pacto se venían a poner negro sobre blanco unos procedimientos de cooperación y coordinación entre los dos niveles de control externo que, en cierto modo, implicaban que, como norma general, el TCU no se saltaría nunca el OCEX para realizar una fiscalización de un ente local o autonómico de su demarcación y que los entes locales presentarían sus cuentas al OCEX para que éste las remitiera al TCU. Por motivos que oficialmente ignoro, ese Pacto no se sometió nunca a votación del Pleno del TCU y tampoco al de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña; sin embargo, el documento existe y en los archivos de mi institución he visto uno de los ejemplares originales debidamente  rubricado…Así pues, el Pacto de Barcelona no pudo entrar formalmente en vigor. Sin embargo, de una manera que no sé si calificar de muy británica o de profundamente ibérica, en la práctica, su contenido esencial se ha respetado a lo largo de unos cuatro lustros con las inevitables excepciones y con el problemilla último del rendimiento telemático de las cuentas locales felizmente resuelto el año pasado.

2ª. Respecto del enjuiciamiento, digamos que se acata pero que no se comparte la doctrina. No sé si el jurista que me seguirá en el uso de la palabra ahondará en la brecha que abro pero en la literatura profesional abundan artículos que discuten la interpretación dada en su día por el Tribunal Constitucional al artículo 136 de la Constitución Española y, en particular, al término “jurisdicción” teniendo en cuenta, por ejemplo, que, en otros caos, jurisdicción no se vincula a la judicial sino al concepto de demarcación territorial o ámbito de competencia. Para no alargar esta parte y resumir con un clásico, me remito al bien conocido artículo del fallecido profesor César Albiñana García Quintana “La pretendida jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas” publicado en la revista del Ministerio “Presupuesto y Gasto Público” nº 17 (1983). Dejaré este tema aquí porque no quiero atascarme en él.

A partir de estos prolegómenos, la Sindicatura de Cuentas de Cataluña ha ido desarrollando sus trabajos. Evidentemente, su labor es, en términos generales, análoga a la de los demás OCEX. Si acaso, puede haber alguna diferencia por el número de años que lleva funcionando y por la amplitud de su ámbito de competencias que, probablemente, sea uno de los que más abarque de España.

Para dar una idea de la complejidad de la tarea recordaré que el sector público catalán al que llamaríamos “central” comprende, además de la Administración General de la Generalidad de Cataluña, cerca de 350 entes dependientes – exactamente 325 en 2008 – entre organismos autónomos, empresas públicas, consorcios, fundaciones y demás creaciones institucionales flexibilizadoras, mientras que el sector local supera los 2.000 entes si a las cuatro diputaciones, 41 Consejos Comarcales y 946 municipios se les suma todo lo que cuelga de los mismos…En términos financieros, el perímetro de fiscalización supera con creces los 50.000 millones de  euros € y va camino de alcanzar – ¡si no lo ha hecho ya!- los 100.000 millones o, si se prefiere, los 100 millardos de €.

Esta multiplicidad de entes puede reflejar una innegable riqueza administrativa pero significa también una primera limitación práctica a nuestra labor: en efecto, a pesar de que, en los últimos años, el Parlamento ha sido generoso en sus dotaciones presupuestarias y en la Relación de Puestos de Trabajo, el control de legalidad y regularidad – en muchos casos por mera obligación legal – consume buena parte de nuestros esfuerzos y nos impide desarrollar otro tipo de controles que juzgamos importantes y deseados por los ciudadanos. Me refiero a que la Sindicatura catalana considera que la fiscalización de la buena administración de los caudales públicos no consiste sólo en verificar el cumplimiento y respeto de la normativa vigente sino que se extiende al control de la eficacia y eficiencia de la gestión pública, tanto del gasto como del ingreso. Por ello, confesaré una cierta frustración por cuanto nuestros informes son todavía, en su inmensa mayoría, fiscalizaciones de legalidad y regularidad y auditorías financieras. En descargo propio, debo señalar que tampoco los entes públicos catalanes nos facilitan demasiado ese otro tipo de controles puesto que, por ejemplo, la Generalidad sólo introdujo la presupuestación por programas en 2006 y ello de forma incompleta; y las corporaciones locales tampoco van muy por delante en este campo. Consecuencia, la Sindicatura ha fiscalizado pocos programas e, incluso, le cuesta ir más allá del control de legalidad de los mismos para proceder al análisis de su eficiencia, del logro de resultados, etc…

Así pues, la Sindicatura de Cuentas de Cataluña comparte con los demás OCEX la tipología general de informes. Si quisiera remarcar algunos ámbitos relativamente  singulares, destacaría los siguientes:

a) La fiscalización de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación por cuanto se refiere a la recaudación y aplicación del recurso cameral.

b) El inicio de informes parciales o sectoriales sobre el seguimiento de las recomendaciones contenidas en informes ya tramitados por el Parlamento; habitualmente, contemplamos como prudente un plazo de unos cuatro años aunque en el informe sobre la Cuenta General se hace una relación exhaustiva de todas las recomendaciones contenidas en informes anteriores y todavía vigentes. Debo reconocer que el resultado nos ha sorprendido gratamente puesto que – si dejamos al margen la recomendación genérica de que se respete la ley y, en particular, la normativa reguladora de la contratación pública o de las subvenciones – nos da un porcentaje medio de cumplimiento y puesta práctica de las recomendaciones próximo al 70%…

c) Tradicionalmente y en base a su competencia para fiscalizar las subvenciones catalanas, la Sindicatura había emitido informes sobre las subvenciones de los procesos electorales de ámbito catalán (Parlamento, Consejo General de Aran y Cámaras Agrarias). Desde 2004, la ley le atribuye la competencia para fiscalizar esos procesos electorales.

Esto último me lleva a un tema peculiar. En 2001, los partidos con representación en el Parlamento de Cataluña firmaron un acuerdo en sede parlamentaria y con el VºBº del Presidente del Parlamento denominado Acuerdo de Transparencia. Por él, adoptaban una serie de compromisos relativos a la información que transmitirían a la Sindicatura de Cuentas en materia electoral y ordinaria, a la contención del gasto electoral y otras medidas similares. La Sindicatura aprobó en 2009 un informe sobre el cumplimiento dicho Acuerdo de Transparencia – en muchos puntos, debería decir “del incumplimiento” del Acuerdo – y señalaba algunas lagunas legales existentes para que lo pactado pudiera cumplimentarse por parte de la Sindicatura o de otras instituciones, entes u organismos.

Otra característica de la Sindicatura es su relación con el Parlamento en cuanto se refiere a la presentación de sus informes. En primer lugar, debo decir que, a diferencia, de la mayoría de OCEX españoles, la Sindicatura presenta con periodicidad mensual – habitualmente, el tercer martes de cada mes por la tarde – los últimos informes que ha aprobado y publicado. La presentación se lleva a cabo de forma individualizada en una comisión parlamentaria no legislativa especializada, la Comisión de Sindicatura de Cuentas. Tras el debate de cada informe, la Comisión puede aprobar una resolución. La reforma del Reglamento del Parlamento permite además que la Comisión convoque al fiscalizado a su reunión pero todavía no se ha hecho uso de esa innovación. Por otra parte, el informe sobre la Cuenta General tiene un tratamiento muy específico puesto que primero lo estudia una ponencia; luego, se debate en la Comisión de Sindicatura tras una presentación sumaria por el Síndico mayor y, finalmente, el Síndico mayor presenta el informe ante el pleno del Parlamento previamente al debate del proyecto de Resolución, debate que abre el Consejero de Economía y Finanzas.

Quisiera añadir en este capítulo que algunos informes de la Sindicatura han traído últimamente consecuencias más allá de los indicios de posibles responsabilidades contables que pudieran señalar para su evaluación por el TCU. Por un lado, algunos departamentos han tomado serias medidas correctoras a raíz de algún informe y, si para muestra un botón, mencionaré uno – del que fue ponente el síndico Agustí Colom, que nos acompaña hoy – el relativo al Servicio de Emergencias Médicas (Ejercicio 2006) que llevó a la destitución de la mayor parte del equipo directivo en el mes siguiente a su publicación. Pero también algunos escándalos de gran impacto mediático y social enlazaban claramente con algunos de nuestros informes que no habían traído a consecuencia. Ello ha restallado ante la opinión pública y ha exigido cierta reflexión política; me refiero  a casos como el del Palacio de la Música Catalana [con un informe de 2003 sobre el ejercicio 2002] o el del Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet [con un informe del 2007 sobre el ejercicio 2003], informes que ya desvelaban importantes irregularidades, tan importantes que quizás hubieran podido llevar a anticipar la acción de los fiscales. La sacudida ha sido tal que, al margen de la puesta en marcha de la Oficina Antifraude de Cataluña (OAC), tema cuya ampliación dejo como posible para el debate, ha aumentado considerablemente la atención prestada a nuestros informes y ha propiciado que se desencallase la reforma integral de la ley de la SCC anunciada desde 2004.

Así pues, superado el debate de admisión a trámite sin enmiendas a la totalidad, se ha pasado a su tramitación en ponencia y debería ser aprobada en mayo según la planificación del Parlamento. El proyecto de ley es eminentemente técnico y actualiza y refunde la actualmente vigente que se había convertido en un conjunto de parches. Entre las novedades, quizás destacar:

– La explicitación de las auditorías de gestión.

– La admisión de otros tipos de auditorías (medioambientales, de género…).

– La determinación del perímetro del sector público catalán, vinculado al SEC 95.

– El desarrollo de las competencias en materia electoral.

– La inclusión de la actividad ordinaria de las formaciones políticas al amparo del Art. 16.1 de la Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos (LOFPP).

– El endurecimiento de los criterios de inelegibilidad de los síndicos pues el período de carencia se alarga a cuatro años y se extiende además del Interventor/a General y Director/a General de Presupuestos y Tesoro  a todos los miembros del Consejo ejecutivo, Secretarios Generales de Departamento y similares.

– Regulación del rendimiento de cuentas de las corporaciones locales con sanciones por la no presentación que alcanzan la cancelación de subvenciones y de las transferencias para remunerar los cargos públicos de los pequeños municipios.

– etc., etc…

Desde estas premisas, la Sindicatura tiene entre sus prioridades el fortalecimiento de sus relaciones con los demás OCEX españoles, sin contar con las relaciones internacionales brindadas por EURORAI.

No es proceso que se pueda precipitar pero la Conferencia de Presidentes no puede ser suficiente a medio y largo plazo. En nuestra opinión, se debería caminar hacia algún tipo de estructura permanente, ligera pero permanente, que permitiera aumentar el valor añadido de nuestros vínculos. Respetando la idiosincrasia de cada institución y a sabiendas de las diferencias del respectivo marco normativo e institucional, ha de ser posible aumentar el intercambio de experiencias. Por útiles y meritorios que sean ¡no basta el Congreso de Auditoría Pública! ¡ni tampoco el Foro Tecnológico! ¿Es posible recuperar los Encuentros Técnicos? ¿Hacerlos frecuentes? ¿Es posible alguna plataforma informática común, de intercambio o debate técnico? Creo que se debe avanzar en la línea de unos programas de formación comunes, quizás online, y foros de intercambio de experiencias. Asimismo, nuestro sistema actual no facilita en absoluto el intercambio de funcionarios ni la creación de un fondo documental informatizado común.

La Sindicatura está embarcada desde hace un par de años en la labor (ímproba) de actualizar su Manual de Auditoría y lo hace a partir del de la Cámara de Comptos de Navarra, sazonado con alguna aportación de los de otros OCEX, ¿no podríamos tener un manual base común? ¿colgado en alguna Web?

En la Sindicatura de  Cuentas de Cataluña valoramos en gran medida el reciente informe sobre prótesis quirúrgicas elaborado voluntariamente de forma coordinada con Andalucía y Galicia: nos da referencias externas, los técnicos han cooperado entre sí hasta armonizar la fiscalización, etc…Es un modelo a seguir.

Last but not least, el Estatuto de Autonomía de 2006 (EAC) – de momento, vigente y que es una ley orgánica española – establece en su artículo 80.3 que la SCC y el TCU establecerán sus relaciones de cooperación por medio de un convenio en el que se han de establecer los mecanismos de participación – se entiende de la SCC – en los procedimientos jurisdiccionales sobre responsabilidad contable. Es decir, además de las relaciones de la SCC con el TCU a través de la Conferencia de OCEX, se prevé un convenio para las relaciones bilaterales y, entre ellas, las relativas a los procedimientos de responsabilidad contable. Es cierto que ya hemos suscrito un convenio para la rendición de cuentas de las corporaciones que no se ajusta al modelo general y que salva algunos problemas institucionales que suscitaba éste pero, a todas luces, no es este convenio el contemplado por el EAC. Por prudencia, se había pospuesto pero si se prolonga el interinato deberíamos pensar en ponerlo en el telar…

Y, a todo ello, en nuestra perspectiva ¿qué papel juega el TCU? No es un secreto para nadie, nosotros nos inclinamos claramente por el modelo alemán en el que el Tribunal de Cuentas Federal participa en algunas reuniones, comisiones y actividades mientras que otras son exclusivas de los tribunales estatales (autonómicos, en la jerga española). Una estructura así permitiría canalizar mejor la realidad del estado autonómico a la Comisión Mixta y al Comité de Contacto europeo, al que el Presidente de la Conferencia de los OCEX podría asistir acompañando al Presidente del TCU a título de observador…No puedo dejar de señalar que en Alemania rige el “Trennsystem”, es decir, un sistema de separación de competencias que excluye prácticamente la posibilidad de competencias compartidas o concurrentes lo que, no hace falta subrayarlo, reduce las posibilidades de roce o conflicto competencial. No es éste el caso español; sin embargo, en mi opinión, se podría avanzar hacia él mediante un “acuerdo entre caballeros” o mejor, mediante alguna modalidad de convenio marco en el que se especificara el principio de la no realización unilateral de auditorías por parte del TCU en territorios donde haya OCEX, las formas de cooperación tipificadas, los instrumentos para implementar los mandatos de las Cortes al TCU, una cierta coordinación previa de los programas anuales de trabajo. ¡Seguro que me dejo puntos a incluir! En todo caso, seguramente, serán objeto de negociación por nuestra parte cuando se plantee el convenio previsto en nuestro Estatuto de Autonomía.

Muchas gracias!

Plural: 3 comentarios en “X aniversario de la Cámara de Cuentas de Madrid”

  1. Gracias Antonio por traernos la reseña de este evento. Me parecen muy acertadas las reflexiones de Joán Colom, aunque es dificil ponerlas en marcha. Si que es necesario profundizar en la colaboración entre los OCEX y, sería muy apropiado recuperar los encuentros técnicos.

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