Reflexiones de un veterano Interventor

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En las Jornadas celebradas en la Universidad de La Laguna y promovidas por la Audiencia de Cuentas hablamos sobre Contabilidad Pública. Allí, Antonio Messia impartió una brillante conferencia en relación con algunas discrepancias entre las normas presupuestarias y contables, respecto de las normas de estabilidad presupuestaria.

Antonio es  un madrileño aficando en Canarias dónde ha desempeñado toda su carrera (más de 20 años); una persona seria, vocacional y comprometida con su trabajo. Presentamos a continuación una reseña de su exposición.

Antonio Messia de Yraola. Interventor del Cabildo de Tenerife

La contabilidad es el lenguaje en el que se expresan instituciones económicas. Como tal lenguaje, necesita de unas “claves” que nos permitan entender su significado y a las que haremos referencia más adelante.

Por lo que respecta a las Administraciones Publicas, tradicionalmente ese lenguaje se manifestaba a través del Presupuesto (contabilidad presupuestaria) y aún hoy la mayoría de las referencias a la actividad de los entes públicos por parte de los gestores se hacen sobre la base de la contabilidad presupuestaria.

Sin perjuicio de esta preeminencia de la contabilidad presupuestaria, tras el avance cualitativo que supuso la aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública de 1981 éste fue seguido  del denominado Sistema de Información Contable y Presupuestario, que, siguiendo las pautas del entonces vigente Plan privado de 1973, trajo consigo el primer sistema integrado de información contable en el ámbito de la Administración Pública española, que se basa en la exigencia de que los estados contables ofrezcan una imagen fiel de la actividad desarrollada y de la situación financiera y patrimonial, a fin de que ésta pueda ser conocida e interpretada. Este proceso de aproximación paulatina entre la contabilidad pública y la privada continuó con la aprobación del actualmente vigente Plan General de Contabilidad Pública de 1994, que también tuvo como modelo el Plan de la empresa aprobado cuatro años antes. Al respecto de este proceso comentado, hay que señalar que, si bien la convivencia entre la contabilidad presupuestaria y la financiera pudo resultar un tanto compleja en los primeros años de su aplicación (particularmente en el caso de la Administración Local), no obstante, la experiencia acumulada en la última década permite pensar que en la actualidad,  en términos generales,  dicha convivencia ya resulta más o menos pacífica.

No obstante, en los últimos años un nuevo reto se ha venido a unir al panorama contable de las administraciones. En efecto, tras la promulgación de la LGEP (18/2001, de 12 de diciembre) y sus posteriores modificaciones que culminan en el TRLGEP (aprobado por RDL 2/2007, de 28 de diciembre) pasa a tener un papel central dentro de los equilibrios financieros de las entidades publicas el concepto de estabilidad presupuestaria, entendido como la “… situación de equilibrio o superávit computada (…) en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales …” (SEC).

De este modo, a la contabilidad presupuestaria y a la contabilidad financiera, se viene a unir la contabilidad nacional, cuyos criterios no son siempre coincidentes con ambas. Además, en la medida de que se trata de un sistema de cuentas “Nacionales y Regionales” la dificultad de su aplicación se incrementa conforme descendemos en los niveles de la administración, siendo por tanto más compleja en el sector local. En este sentido, hubiera sido deseable que por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con CC.AA. y EE.LL. y de la IGAE, se hubiera tenido la suficiente sensibilidad como para posibilitar la necesaria coordinación y complementariedad entre la normativa del SEC y la vigente en materia de haciendas locales.

Sin embargo, lejos de buscar esa complementariedad parece que se ha aprovechado la ocasión para “atar en corto” al sector local. En este sentido, resulta inevitable la referencia al profesor Dodero, que hoy también nos acompaña con su presencia, que al respecto ha señalado que “La realidad histórica demuestra que la Administración central es más proclive a limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales que el suyo propio; se argumentan razones de política nacional, pero lo cierto es que las medidas limitativas…. son vistas con mejores ojos cuando se refieren a otros entes diferentes del propio”. En esta línea, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, recoge disposiciones que difícilmente pueden ser compartidas desde la óptica de la gestión local y del propio TRLRHL conforme a continuación pasamos a exponer:

1. La primera de las medidas que consideramos absurdas o al menos cuestionable, es el tratamiento que el reglamento hace del remanente de tesorería para gastos generales, al equipararlo prácticamente a una situación de endeudamiento. Me estoy refiriendo a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales en la financiación de modificaciones presupuestarias (incorporaciones de remanentes de créditos, concesiones de créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.) en el ejercicio siguiente al considerar que dicha utilización supone, de acuerdo con el Reglamento y el celo extremo con el que lo interpreta la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, una vulneración del equilibrio presupuestario. Dicha “consideración” deriva de una aplicación restrictiva al apreciar que se incurre en necesidad de financiación, de forma que al disponer del remanente líquido de tesorería (Capítulo VIII del Estado de Ingresos) resulta que los ingresos no financieros son insuficientes para financiar los gastos no financieros. Sin embargo, esta situación de necesidad de financiación, que en realidad no tiene otro significado económico que el consumo en un momento dado del tiempo de los ahorros generados por la Entidad Local de forma acumulativa y de algún modo deliberada en base a una política sostenida de prudencia en la planificación presupuestaria, en modo alguno tiene nada que ver con la apelación al crédito público o privado para la financiación de inversiones y sin embargo, en la práctica está recibiendo un tratamiento penalizador muy similar. Ante este tipo de tratamiento penalizador y desproporcionado del Remanente de Tesorería tenemos que preguntarnos: ¿estamos seguros de poder seguir aconsejando a nuestros gestores públicos una planificación presupuestaria prudente y responsable de las previsiones de ingresos si la obtención de un eventual superávit va a ser fuente de problemas para la Corporación?

2. Otra regulación que a juicio de muchos funcionarios locales parece no haber quedado muy lograda, ha sido el tratamiento del remanente de tesorería  afectado a gastos con financiación afectada, en la medida en que todavía ha recibido un castigo más duro en términos de rigor y disciplina presupuestaria que el remanente de tesorería para gastos generales. Para analizar esta cuestión no podemos sustraernos de que estamos hablando de una regulación específica para las E.E.L.L. y sus entes dependientes, por la cual se dispone que la incorporación de estos remanentes resulta obligatoria salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto (artículo 182.3 del TRLRHL y artículo 47.5 del RD 500/990) y que el origen y la procedencia de dichos remanentes en la inmensa mayoría de los casos no guarda relación alguna con el endeudamiento  a través de una operación financiera sino con aportaciones o subvenciones procedentes de otras administraciones públicas. Pues bien, la financiación de la modificación presupuestaria en la modalidad de incorporación de remanentes origina una necesidad de financiación naciendo entonces la obligación de aprobar un Plan Económico Financiero en el plazo de tres meses con toda la tramitación y requisitos que éste conlleva de acuerdo con la pormenorizada regulación del Real Decreto 1463/2007, de forma que da la impresión de que ante esta regulación tan estricta se está invitando a la Entidad Local a decidir, en definitiva que prefiere incumplir: la normativa presupuestaria y contable a la norma de estabilidad presupuestaria.

3. Otra de las “perlas” del Reglamento de Estabilidad la podemos encontrar en el artículo 25.1 de esta norma, que más parece dedicado a suponer que la clarividencia  y la predicción son cualidades exigibles a los Interventores Locales. Me estoy refiriendo al Informe que éste deberá emitir con motivo de la autorización  de operaciones de endeudamiento, con motivo del cual deberá realizar una evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad respecto del presupuesto aprobado en el ejercicio corriente, pero ¡ojo! dicha evaluación incluirá obligatoriamente no solamente las modificaciones presupuestarias ya aprobadas sino que también deberá tener en cuenta la posible incidencia de las modificaciones presupuestarias previsibles hasta el final del ejercicio, por lo que si nos atenemos a la naturaleza de la mayoría de este tipo de modificaciones, que conllevan mayoritariamente necesidades de afrontar gastos no previstos específicos y determinados que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente, parece que a partir de ahora estos funcionarios van a tener que contar con una bola de cristal que les permita descifrar el porvenir.

Tampoco parece que la IGAE haya tenido la necesaria sensibilidad hacia las EE.LL. a la hora de elaborar el Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales haciendo una interpretación restrictiva (y en muchos casos más que cuestionable) de las disposiciones del SEC:

– Según la IGAE en términos de contabilidad nacional los ingresos de los capítulos I, II y III deben ajustarse siguiendo el criterio de caja. Sin embargo el SEC (Reglamento CE 2516/2000) establece que el ajuste debe realizarse en los ingresos derivados de impuestos y cotizaciones sociales (no en prestaciones de servicios, que constituyen la mayor parte de los ingresos del capítulo III) y admite tanto el criterio de caja como el de devengo corregido mediante un coeficiente en función de los datos históricos de recaudación.

– Por lo que respecta a las transferencias, el manual de la IGAE dispone que según el principio de jerarquía de fuentes debe respetarse el criterio del pagador y, por tanto, una vez registrado el gasto por el pagador el perceptor de la transferencia debe contabilizarla simultáneamente y por el mismo importe que figure en las cuentas de aquél. Sin embargo, el SEC establece que, como norma general, el registro de las operaciones debe atender al momento del devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos económicos; en el caso particular de las subvenciones, “se registran en el momento en que tiene lugar la operación o el hecho (…) que las justifica”  (sin referencia alguna al criterio del pagador que, por otra parte, ¿cómo podemos saber cuál es?).

– En último término conviene tener presente que según el TRLGEP el cálculo de la estabilidad presupuestaria debe realizarse según el Sistema Europeo de Cuentas (no según el manual de la IGAE).

A modo de conclusión, está claro que las EE.LL. debemos asumir el reto que supone la aplicación a nuestras Corporaciones de la normativa que establece el SEC, adaptando o modificando algunos de los criterios contables y presupuestarios que hasta ahora habíamos utilizado. Pero para desarrollar la normativa que permita tales modificaciones y adaptaciones debe contarse con la opinión de las propias EE.LL., tanto por ser en último término los sujetos obligados a su aplicación, como por conocer las particularidades propias de nuestra realidad económica y contable y por ello poder valorar y ponderar en su justa medida las consecuencias de la normativa propuesta.

Como se ha comentado anteriormente, el camino seguido por la Administración del Estado parece ir en otra vía: aprovechar la normativa de estabilidad presupuestaria para hacer una interpretación restrictiva de la misma y limitar el margen de actuación de las EE.LL. Desde aquí cabe hacer un llamamiento para el cambio de esta mentalidad y para el trabajo conjunto entre la AGE y las EE.LL. realizando los  esfuerzos de diálogo y entendimiento previo a las necesarias rectificaciones que se produzcan, propiciando la corrección de estos desajustes entre las normas presupuestarias y contables respecto de las reguladoras de la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público y asegurando entre éstas una razonable coordinación y coherencia.

10 comments on “Reflexiones de un veterano Interventor”

  1. ¡¡Muy bien Antonio!! Me ha gustado. Siempre he creído que en la Administración General del Estado no entienden las relaciones entre los flujo y los stocks, y de aquellos desentendidos estas leyes y reglamentos (de “estabilidad” presupuestaria). La LHL de 1988 estableció muy bien la posición de equilibrio de las entidades locales, en términos financieros, no presupuestarios (que ya se sabía que eran meras formalidades administrativas): el Remanente Negativo de Tesorería quedó “prohibido”, y no hay más cera que la arde. Tienes razón en todo lo que dices y tus reflexiones sobre las “ilógicas” consecuencias del Reglamento de estabilidad presupuestaria en corporaciones locales ahorradoras, con remanentes de tesorería para gastos generales positivos son muy certeras. En el lado inverso, cuando tenemos corporaciones con remanentes negativos, establecer los objetivos de equilibrio en términos meramente de flujos, de ahorros y equilibrios en la capacidad de financiación, sin valorar en qué medida logran resolver el problema de la falta de liquidez en el corto plazo es perder el norte y medir con la misma vara situaciones muy dispares.

    SL 2 desde Las Rozas de Madrid

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  2. Magnífica entrada de Antonio Messia, en la que se pone de manifiesto la –al menos aparente- contradicción entre distintos sistemas contables.

    Respecto al llamamiento que se hace al entendimiento entre la AGE y las EELL no sé – pienso que por posible falta de competencia- hasta qué punto pudiera surtir efecto, teniendo en cuenta que la denominada “Estabilidad presupuestaria” se mide con criterios SEC95, que se suponen consensuados entre los distintos países de la Unión Europea.

    Los mencionados criterios pretenden alcanzar la homogeneidad y posible comparabilidad de las cuentas de los distintos países, de manera que cada uno de ellos deberá realizar una clase –en ocasiones, diferente- de “ajustes” para “convertir” a SEC95 las magnitudes desprendidas de sus propios sistemas contables.

    Por ejemplo, tengo entendido que -aún hoy- existen algunos países en los que su contabilidad pública registra únicamente los flujos de caja, por lo que para “formular” (por cierto, ¿a quién compete hacerlo?) su información contable en términos SEC95 deberán realizar un “ajuste” –entre otros- por razón de las diferencias de saldos de deudores y acreedores entre inicio y fin de ejercicio.

    Así, resultando curioso que cada país registre los hechos contables con criterios distintos -aunque entiendo que comprensible por razones socioculturales-, me resulta más llamativo que en el seno de la propia IGAE y/o de las Intervenciones Autonómicas, órganos administrativos reguladores de la contabilidad pública en España, puedan coexistir aún criterios y normas contables públicas dispares, tanto formales como de fondo.

    Me remito a una entrada realizada en enero de 2008 en esta misma página web:

    https://fiscalizacion.es/2008/01/31/la-contabilidad-publica-multidimensional/

    A ver si con el nuevo plan de contabilidad pública (¿para 2011?) es posible que nosotros mismos nos homogeneicemos un poco más.

    Saludos cordiales.

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  3. Quisiera aprovechar este espacio para dejar mi testimonio a Antonio Messia, aunque me es difícil ser imparcial, comparto sus consideraciones con ciertos matices. Aunque sé que además de una opinión formada por un convencimiento personal y técnico, se debe también a una situación de involucramiento y compromiso profesional que pretende recoger una situación vivida y sobre la que deberían reflexionar los redactores de la norma, pero visto en ámbito del que proviene me temo que no hay nada que hacer.

    Felicidades a los dos “Antonios” por tan fabulosa entrada.

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  4. No tengo más remedio que expresar que no puede estar más acertado el compañero Antonio Messía.

    Las reflexiones que hace son clamor en el sector local. El Estado aprovecha el RD 1463/2007 y el Manual para “atornillar” más a las EELL, extrayendo conclusiones que no derivan necesariamente del SEC 95.

    ¿Un para de ejemplos?

    1º.-Se crea una nueva entidad local (una Mancomunidad, por ejemplo). Durante su primer año de funcionamiento recibe financiación incondionada que no gasta (cuotas de los municipios que la integran para gastos generales de funcionamiento, por ejemplo).

    El segundo año gasta la financiación correspondiente a ese ejercicio, más la sobrante (remanente) del ejercicio anterior previo el correspondiente expediente de modificación de créditos en el que se incorpora el Remanente Líquido de Tesorería General.

    Según el RD y el Manual de cálculo, esta entidad local el primer año tiene capacidad de financiación, pero el segundo tiene necesidad de financiación (desequilibrio) porque sus gastos no financieros han sido mayores que sus ingresos no financieros.

    ¿Se ha producido endeudamiento de la entidad el segundo año? Rotundamemte NO.

    La entidad se ha limitado a hacer uso del ahorro que había generado. Y por haber ahorrado y hacer uso del ahorro tiene como “premio” el tener que realizar un Plan de Reequilibrio.

    2º.-El caso de la entidad anterior, si se tratara de financiación afectada.

    La entidad el primer año recibe una subvención de capital para llevar a cabo una inversión, que se materializa el segundo año previa incorporación del remanente afectado.

    El segundo año la entidad tendría necesidad de financiación (desequilibrio), sin que haya mediado endeudamiento, sino un mero desacompasamiento temporal entre el ingreso y el gasto.

    La entidad, además, se ve en la obligación de ejecutar la inversión so pena de devolver la subvención…¿la mera falta de coincidencia temporal entre el ingreso y la ejecución material de la inversión implica inestabilidad o endeudamiento?

    En el caso de que no se ejecutase la inversión el 2º año, la devolución también generaría inestabilidad.

    ¿Cuáles son las consecuencias de todo esto? en el fondo ninguna, puesto que terminan haciéndose planes de reequilibrio para demostrar que no se ha producido tal desesquilibrio por estas operaciones.

    A mi juicio hubiese sido mucho más conveniente el establecer una regulación legal en el que se establecieran criterios mínimos de obligatoria aplicación a todo el sector local en cuanto a la dotación de derechos de dudoso cobro.

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    1. Tu reflexión me ha resultado muy interesante. Por favor, ¿conoceis alguna entidad (entidad local, universidad…) que haya tenido que realizar un plan de reequilibrio debido al ejemplo 1 (ha tenido mayores gastos no financieros que ingresos no financieros, debido a la utilización de un remanente de tesorería positivo generado en ejercicios anteriores)?
      Muchísimas gracias, saludos cordiales!

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  5. De acuerdo en todo lo expresado hasta el momento y llevando al absurdo la norma en nuestro ayuntamiento hemos tenido que realizado un PEF por desequilibrio en la liquidación motivado tanto por incorporacion de remanentes afectados como por creditos extraordinarios financiados con remanente general. La solución que adoptamos fué aprobar un PEF con vigencia hasta el 31 de diciembre de ese mismo año (el siguiente al de la aprobación de la liquidación) en el cual expresamente se declaraba que las medidas a adoptar para reestablecer el equilibrio era la no adopción de ninguna medida y el PEF era simplemente el presupuesto de ese ejercicio que se había probado en equilibrio. Al órgano de tutela de la Generalitat de Cataluña le pareció correcto tanto el plazo del PEF como las medidas adoptadas osea ninguna. Surrealista !!!!!

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  6. Hola me gustaría que por favor dieses respuesta a la siguiente duda que tengo.
    Soy vocal en la oposición en una entidad local y se han estado haciendo obras en el 2012 sin consignación presupuestaria, que después se han hecho modificaciones de créditos para pagarlas (ya en el 2013), y a principios del año 2013, se han prorrogado los presupuestos del año anterior y ahora en abril de 2013 se ha traído el borrador al pleno de los de este año pero no se han incorporado todas las obras hechas sin la debida consignación presupuestaria en 2012, es esto posible no deberían figurar dichas obras en los presupuestos de este año?.

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  7. El artículo me ha resultado muy interesante. Por favor, ¿conoceis alguna entidad (entidad local, universidad…) que haya tenido que realizar un plan de reequilibrio debido al ejemplo 1 de ummj (ha tenido mayores gastos no financieros que ingresos no financieros, debido a la utilización de un remanente de tesorería positivo generado en ejercicios anteriores)?
    Muchísimas gracias, saludos cordiales!

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