El pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado en la sesión de 28 de febrero de 2008, el Informe de Fiscalización de la Contratación celebrada durante el ejercicio 2005 por la Tesorería General de la Seguridad Social. Un tema de enorme interés para quienes trabajan en la gestión pública de obras, suministros y servicios.
A continuación presentamos un resumen de sus principales conclusiones, una verdadera radiografía de las deficiencias de nuestro sistema de contratación pública y toda una indicación de la sana gestión administrativa.Resultados de la Fiscalización
a) De carácter común a diversos tipos de contratos
1ª Se omite frecuentemente la emisión de informes preceptivos o los ha cumplimentado de manera meramente formal y sin un verdadero contenido justificativo, especialmente en el caso de aquellos informes relativos a la necesidad de la contratación, a la justificación de la utilización de la tramitación urgente, a la forma de adjudicación y a la revisión de precios.
2ª Los pliegos tipo utilizados en la TGSS como modelo de los pliegos de cláusulas administrativas particulares son, por regla general, de carácter excesivamente genérico, según el tipo de contrato y la forma de adjudicación, sin que hayan sido específicamente redactados para su posterior aplicación a contratos de naturaleza análoga.
Esta práctica incorrecta, al prever la utilización del mismo pliego tipo en contratos de naturalezas, objetos y condiciones absolutamente diversos, obliga a la inclusión en los pliegos tipo de multitud de cláusulas que contemplan posibles contenidos alternativos en función de los supuestos concretos de aplicación que, con frecuencia, se refieren a aspectos sustanciales del contrato, lo que incrementa el riesgo de errores en su transposición a los pliegos de cláusulas administrativas particulares de cada contrato.
Ello requiere, a su vez, una adaptación a las circunstancias de cada contrato y convierte los informes de la Asesoría Jurídica de la propia TGSS respecto de los pliegos tipo en meros formulismos para agilizar la tramitación de los expedientes de contratación, evitando así los informes jurídicos particularizados de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, pero sin que ello permita garantizar su legalidad.
3ª También ha sido frecuente la utilización de pliegos de cláusulas administrativas particulares cuya adecuación a los correspondientes pliegos tipo no se certifica, así como también la improcedente consignación en los pliegos de prescripciones técnicas particulares de aspectos jurídicos y administrativos de los contratos que resultaban impropios de ellos y que debieron residenciarse en el de cláusulas administrativas.
4ª En los contratos adjudicados mediante concurso se han detectado deficiencias en cuanto a los criterios objetivos de adjudicación que, en general, disminuyen el grado de objetividad de las adjudicaciones, entre las que cabe destacar, por su carácter contrario al principio de economía, el sistema de valoración del criterio del precio primando la aproximación a la media de las ofertas en lugar de la oferta más barata.
5ª Se ha efectuado con excesiva frecuencia la contratación de equipos y sistemas informáticos por procedimientos negociados sin publicidad, al existir un único proveedor posible. La existencia de un único proveedor es consecuencia en muchas ocasiones de la práctica de predeterminar la opción tecnológicamente más adecuada a sus necesidades mediante procedimientos internos, en lugar de seleccionarla mediante concurso público una vez determinada claramente la necesidad a satisfacer.
Entiende el Tribunal que esta práctica es contraria al principio de transparencia e implica que las contrataciones así realizadas muy habitualmente condicionan contrataciones posteriores, también sin posibilidad de concurrencia.
b) Contratos de obras
1ª En ninguno de los contratos de obras adjudicados mediante subasta se ha justificado la elección de este procedimiento de adjudicación, si bien la subasta constituye la forma normal de adjudicación de los contratos de obras cuando no concurren las circunstancias especiales previstas en el artículo 85 del TRLCAP
La mayor parte de las subastas fueron adjudicadas a ofertas incursas en presunción de ser desproporcionadas o temerarias. Los porcentajes de estas bajas respecto de los presupuestos de los proyectos de obras son crecientes respecto de ejercicios anteriores, habiendo oscilado entre el 30% y el 42%, lo que resulta indicativo de que los citados presupuestos no se ajustaron adecuadamente a los precios de mercado.
2ª El Tribunal ha constatado la deficiencia, reiterada en anteriores Informes, consistente en que los modificados de los contratos, las ampliaciones de plazo, los reajustes de anualidades y, aunque en este ejercicio en menor medida, las obras complementarias, adquieren con excesiva frecuencia la consideración de regla general y no de excepción, lo que conlleva en la práctica totalidad de los casos el incremento del precio de las obras públicas y la demora en su entrega al servicio público.
c) Contratos de servicios
1ª En la formalización de los contratos se omite con frecuencia la consignación de los precios unitarios ofertados por el adjudicatario, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 71.3.c) del TRLCAP. En otros casos se han detectado deficiencias en la coherencia entre los pliegos de cláusulas administrativas particulares, los de prescripciones técnicas y los documentos de formalización de los contratos, en perjuicio de la seguridad jurídica.
2ª El Tribunal de Cuentas viene criticando en anteriores Informes la práctica de excluir la revisión de precios en los contratos de consultoría y asistencia y en los de servicios de duración superior a un año (normalmente de dos años), por haber previsto, según se afirma, todas las posibles variaciones de los precios en ese período inicial del contrato, permitiendo únicamente la revisión de precios en los períodos posteriores de prórroga del contrato de que se trate. A juicio del Tribunal, esta práctica resulta contraria al TRLCAP pues, o bien limita injustificadamente el derecho de los contratistas, y de la propia Administración contratante, a la revisión de precios, o bien los precios iniciales incorporan anticipadamente unas presuntas variaciones futuras de los precios que pudieran no llegar a producirse.
3ª En un contrato de la redacción del proyecto y dirección de obras de construcción de un inmueble destinado a Oficina Integral de la Seguridad Social, adjudicado mediante procedimiento negociado por 728 miles de euros, se justificó en la pretendida imposibilidad de promover la concurrencia, cuando lo cierto es que no existía imperativo legal o técnico alguno que impidiera la realización del proyecto o la dirección de la obra por parte de facultativos distintos de los que habían redactado el estudio de detalle urbanístico aplicable a la parcela en la que había de ubicarse la obra. Por el contrario, debió conocerse la existencia de un posible conflicto de intereses derivado del hecho de que la empresa encargada de la redacción del proyecto y de la dirección de las obras había sido contratada por la empresa (participada al 50% por una Universidad y una Caja de Ahorros) que era propietaria de la parcela colindante, sujeta al mismo estudio de detalle urbanístico.
d) Contratos de suministro
1ª El Tribunal constata la elevada concentración de adjudicaciones de contratos de suministro que la TGSS realiza en los dos últimos meses del ejercicio y, especialmente, en el mes de diciembre, tanto en cuanto al número de contratos celebrados como a su importe, adjudicaciones realizadas en su mayor parte a través del Servicio Central de Suministros, lo que pone de manifiesto una deficiente periodificación de las adquisiciones y, en mayor medida incluso, evidencia el recurso a las adquisiciones para lograr un alto grado de ejecución del presupuesto anual.
Quienes trabajamos en la Administración sabemos que práctica lleva asociadas otras deficiencias consistentes en la recepción material de los suministros en los almacenes de la empresa proveedora, o en el reconocimiento de la obligación en fechas anteriores al completo cumplimiento de los contratos, lo que resulta contrario a la regla de «servicio hecho» de nuestra contratación administrativa.
2ª Recuerda el Tribunal que la utilización de la tramitación urgente permite en casos excepcionales el acortamiento de los plazos de tramitación y licitación de los contratos, pero debe ser justificada expresamente, lo que no siempre se ha sido cumplido.
e) Contratos privados
1ª Durante el ejercicio aumentaron las adquisiciones de inmuebles con destino a Oficinas de la Seguridad Social que, en su mayor parte han sido realizadas por adjudicación directa y justificada a otras Administraciones Públicas. En un único caso, la adjudicación directa estuvo motivada en que un concurso previo había quedado desierto por falta de licitadores, lo que motivo un incremento del presupuesto de licitación del 42% lo que habría aconsejado la convocatoria de un nuevo concurso público, en analogía con lo dispuesto para los contratos administrativos, sin alterar sustancialmente las condiciones de la convocatoria publica previamente declarada desierta.
2ª En el contrato de adquisición a un Ayuntamiento de un solar para la construcción de oficinas, se entregó como parte del precio unos inmuebles e instalaciones sin tener en cuenta adecuadamente el carácter litigioso de estos bienes, que debería haber determinado, de acuerdo con el artículo 140 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que fuese la Entidad adquirente el que asumiera las consecuencias y riesgos derivados del litigio.
3ª La misma deficiencia consistente en haber procedido al reconocimiento de la obligación con anterioridad al cumplimiento de la prestación por parte del contratista, puesta de manifiesto en relación con los contratos de suministro (incumplimiento de la regla del “servicio hecho”) se ha producido en los contratos de adquisición de bienes inmuebles pues se efectúa el reconocimiento de la obligación y la propuesta de pago, con carácter previo a la firma de la escritura pública de compraventa.
4ª La mayor parte de las enajenaciones de inmuebles de su propiedad efectuadas durante el ejercicio se refirieron a viviendas y locales que previamente se encontraban arrendados y se instrumentaron mediante una encomienda de gestión efectuada a favor de la empresa pública SEGIPSA. Los valores de tasación de estos inmuebles, que fueron vendidos a sus arrendatarios, se calcularon por la suma del valor de las rentas esperadas y del valor de reversión. Sin embargo, por “razones de equidad” insuficientemente fundamentadas, estos valores fueron luego homogeneizados, como parte del propio proceso de tasación, para aplicar el mismo precio por metro cuadrado a todas las viviendas y, afectado por un factor de corrección, a todos los locales de cada edificio.
Esos precios de venta ajustados fueron muy inferiores a los precios de mercado, si éstos hubiesen sido calculados suponiendo libres de arrendamiento las viviendas o los locales, representando aquéllos en algún edificio únicamente el 29% de dicho valor de mercado, sin que los informes de tasación aportados en el expediente expliciten las circunstancias personales aplicables a cada arrendatario y sin que se haya acreditado el cumplimiento de determinados requisitos legales de las enajenaciones de inmuebles, tales como el previo informe de la Asesoría Jurídica, la depuración jurídica del inmueble, la autorización ministerial o el informe de la Intervención Delegada.
Conclusión general
El Tribunal de Cuentas declara que la Tesorería de la Seguridad Social ha cumplido el deber de colaboración de forma satisfactoria y que su contratación se ha ajustado en líneas generales a la normativa aplicable. Destaca como mejoras en la gestión las siguientes:
- Una mayor precisión en el señalamiento de los medios para que los licitadores acrediten su solvencia económica, financiera y técnica, así como de los criterios de selección establecidos en función de esa solvencia.
- La utilización preferente para las adjudicaciones de sus obras de la subasta pública.
- La disminución de las obras complementarias en contratos previamente también modificados.
- La más adecuada distribución temporal de la contratación, disminuyendo el volumen de gasto ejecutado en los últimos meses del ejercicio.
Sin embargo, lo anterior no obsta a que el Tribunal destaque, como aspectos negativos de alcance general, los siguientes:
- La excesivamente elevada proporción de contratos adjudicados por procedimiento negociado, en especial en los contratos de suministro.
- El hecho de que, con excesiva frecuencia, los defectos que se han puesto de manifiesto en el análisis de la contratación fiscalizada, constituyen prácticas que ya han sido reiteradamente señaladas en sus anteriores Informes de Fiscalización, sin que se hayan adoptado las medidas necesarias para su corrección.
- El incumplimiento de requisitos legales en la enajenación de inmuebles y la falta de transparencia en la fijación de los precios de los inmuebles enajenados a favor de sus arrendatarios.
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