El protervo caso de los reintegros contumaces

Ya lo sé. Ha debido consultar el diccionario para entender el sentido título que hoy traemos a la bitácora. Teníamos desatendida esta sección así que fue menester bucear por la jurisprudencia para cumplir e instruir deleitando. El caso que hoy presentamos pretende resolver la aguda cuestión de cuántas veces pueden fiscalizarme una misma subvención …

El Servicio Andaluz de Empleo concedió al Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio una subvención de 2.327.948 cuyo objeto era la ejecución de proyectos para la mejora de la empleabilidad de jóvenes, mujeres y otros colectivos prioritarios. La duración del proyecto era de doce meses y el Fondo Social Europeo aportaba el 80% de la financiación.

Finalizado el proyecto y presentada por la entidad beneficiaria la justificación, la Administración andaluza dictó resolución reclamando 97.517; por gastos no justificados adecuadamente, cantidad que fue abonada. Meses más tarde se inició expediente de reintegro por incumplimiento del objetivo comprometido de inserción del alumnado por un importe adicional de 223.043 euros más los correspondientes intereses, cantidad abonada también.

Unos años más tarde, la Intervención General de la Administración del Estado requirió a la citada Consejería informes de control financiero que afectaban a expedientes, entre los que se incluye uno del Consejo Andaluz de Cámaras de comercio emitido dentro del Plan de Auditorías andaluz. La Consejería de Empleo inicia otro procedimiento de reintegro por importe de 47.302 de principal y 15.833 por intereses de demora. El beneficiario interpone un recurso que fue estimado inicialmente en su mayor parte pero que acaba en casación en la STS 4011/2022 de 8 de noviembre pasado. Veamos que dice.

El Tribunal Supremo comienza recordando la distinción entre los distintos tipos de control que operan en una subvención:

  • Iniciada la ejecución de la actividad subvencionada por parte de la entidad beneficiaria, ésta realiza actuaciones y efectúa pagos por diversos conceptos y, de conformidad con los términos y plazos de la subvención, los acredita ante la Administración subvencionante. Como es natural, ya en esta fase de ejecución del proyecto subvencionado la Administración puede efectuar comprobaciones, rechazar pagos a cargo de la subvención por no corresponder a la actuación subvencionada, requerir documentación adicional, etc. Estos controles están sin duda alguna afectados de una inevitable provisionalidad hasta tanto no se produzca la liquidación definitiva y posterior control, en su caso, del desarrollo de la actividad subvencionada.
  • Una vez ejecutado el proyecto subvencionado, se realiza una liquidación por parte de la Administración concedente en la que la entidad subvencionada aporta la documentación sobre actuaciones y pagos pendientes de justificar y la Administración procede al pago de las cantidades que no hayan sido todavía abonadas. A resultas de este control se pueden producir, en su caso, el pago de la parte de la subvención todavía no abonada, así como también reintegros en aquellos supuestos en que los pagos ya realizados resulten superiores al cumplimiento efectivo de la actividad subvencionada. A estos controles se refiere la Ley de Subvenciones en diversos preceptos, como el artículo 30 (justificación de las subvenciones públicas) o el 32 (comprobación de subvenciones).

Sobre estos controles realizados por la Administración concedente y destinados a efectuar la liquidación final de la subvención ya se había pronunciado el Tribunal Supremo anticipando que sus resultados están afectados de provisionalidad y no obstan en ningún caso a un posterior control mediante un expediente de reintegro o a un control financiero a cargo de la intervención. Así, en la  sentencia de 15 de julio de 2008 (RC 7453/2005) señalaba que un presupuesto de subvención -que en el caso constituía la liquidación de la misma- fuese un acto declarativo de derechos «pues se trata de un acto de mero trámite consistente en la liquidación de la subvención que es independiente del cumplimiento y que puede ser previo al mismo».

Para que un segundo procedimiento de reintegro sea conforme a derecho, entienden los magistrados que deben cumplirse determinados requisitos. En primer lugar y como es obvio, que no haya transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años que tiene la Administración para reclamar la devolución de fondos de la subvención. Pero también, y es lo litigioso en la presente casación, que la infracción o incumplimiento detectados no hayan sido examinados en el procedimiento de reintegro anterior. Pero ello no significa que la detección de un incumplimiento en un procedimiento de reintegro suponga automáticamente y con carácter de firmeza administrativa que en todo lo demás se haya cumplido de manera satisfactoria las condiciones de la subvención.:

Habrá que estar a los términos concretos y específicos de la primera decisión de reintegro, y sólo lo que se haya resuelto de manera expresa en un sentido u otro (cumplimiento o incumplimiento) o se deduzca de manera inequívoca de su tenor podrá considerarse, en principio, que no puede ser alterado por una resolución posterior sin recurrir al procedimiento de revisión de oficio.

El TSJ andaluz, el 28-1-2020, había afirmado: «lo que no es posible es que la propia Administración desconozca el acto administrativo anterior consistente en el reintegro parcial, pues es de suponer que dicho control fue en su día ya verificado cuando se realizaron los gastos derivados de la subvención en cuestión. Este acto de reintegro parcial debe vincular a la Administración sin que el control financiero ulterior pueda proceder a una reconsideración del mismo y a un nuevo expediente que culmina con una declaración de reintegro total, pues ello viene a ser un supuesto de revisión de oficial, que podría calificarse de atípico».

Frente a ello hay que entender que un control financiero puede dar lugar a otro procedimiento de reintegro, que podría culminar en otra solicitud de devolución de fondos si ello se deriva de la constatación de otras deficiencias en el desarrollo de la actuación subvencionada. Entenderlo de otra forma supondría privar en gran medida de eficacia al control financiero que pudiera efectuar la Intervención del Estado o de la Comunidad Autónoma, que sólo tendría utilidad de anticiparse a cualquier procedimiento de reintegro que pudiera hacer motu proprio  la propia Administración concedente. O, dicho de otra manera, más allá de la actuación encaminada a la liquidación de la subvención, bastaría un procedimiento de control de la propia Administración concedente (con o sin reintegro) para privar de eficacia a cualquier control financiero posterior por parte de la Intervención, cuyo objeto es precisamente detectar posibles incumplimientos de todo tipo con ocasión de la concesión de subvenciones.

El Tribunal Supremo, en definitiva, fija doctrina en relación a la cuestión declarada de interés casacional y, en atención a la interpretación de las normas efectuada al resolver el litigio, declara que

“la verificación y comprobación de una subvención por parte de una Administración pública concedente que culmina con una resolución de reintegro no excluye la realización de un informe de control financiero ni un ulterior procedimiento de reintegro derivado de la constatación de incumplimientos distintos a los que determinaron el anterior reintegro, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción que habilita a la Administración para reclamar”.

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