El Tribunal de Cuentas ha venido alertando desde hace tiempo sobre las dificultades de sostenibilidad de los gastos de la dependencia. El año pasado, dejó en evidencia la gestión administrativa y presupuestaria de ese importante derecho, a merced de plazos de pago sonrojantes (que algunas regiones llegaban al año y medio) con una financiación insuficiente (El Estado tenia “en el cajón” del 2011 hasta 788 millones de euros sin consignación) e incoherencias entre las aplicaciones informáticas, son las principales conclusiones del informe. Varias CCAA han realizado informes singulares sobre la materia.

Esta semana se hacía público el Informe de Fiscalización sobre las medidas de gestión y control adoptadas por las CCAA para la adecuada aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Se trata de una buena fotografía para comprobar la salud de la cuarta pata del Estado de Bienestar. Veamos qué nos dice el informe.

CONCLUSIONES

A continuación se formulan las principales conclusiones de la fiscalización:

 1.- Excesiva dispersión normativa.- El desarrollo de la Ley de dependencia por cada una de las CCAA, de conformidad con el reparto competencial existente, ha producido una excesiva dispersión normativa, muchas veces solapada con la normativa de los servicios sociales preexistente, que no se compadece con los principios de universalidad, igualdad y transparencia que informan el sistema. 
El repertorio normativo que puede encontrase, como se ha dicho, en la página WEB del Portal de la Dependencia del IMSERSO, contiene referencias a 671 normas de diverso rango de las CCAA así como a 134 a normas estatales. 
No obstante, en el ámbito estatal se observa un esfuerzo por refundir el desarrollo reglamentario de la Ley 39/2006 en un menor número de textos normativos, como es el caso del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema, que unifica todas las normas relativas a las prestaciones y servicios. 
Asimismo se han efectuado o están en trámite otras modificaciones normativas destinadas a homogeneizar el sistema y también para introducir nuevos elementos de control que permitan disponer de información y estadísticas ajustadas a la realidad.

2.-Demoras en el registro de los expedientes. Las CCAA deben introducir mensualmente la información que requiere el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD), tal como acordó el Consejo Territorial en su reunión de 10 de julio de 2012, no obstante todavía se constatan excesivas demoras por parte de las CCAA tanto en el registro de expedientes nuevos y de los datos relativos a sus trámites fundamentales, como en la actualización de los restantes datos que constan en el sistema. 
Así, en el primer cuatrimestre de 2013 se incorporaron al SISAAD 67.468 solicitudes, en un plazo medio de 168 días desde la fecha de registro de la solicitud y, además, sólo siete CCAA registran los datos en un plazo inferior a un mes desde la fecha de la solicitud. 
Destaca el hecho de que de las siete CCAA que registran la solicitud en el SISAAD dentro del plazo de un mes, seis utilizan directamente el SISAAD como sistema de gestión. 
Asimismo destaca la demora en el registro por parte de la Comunitat Valenciana, así como, en menor grado pero en todo caso como un retraso muy importante, las CCAA de Cantabria, País Vasco, Comunidad de Madrid y Comunidad Foral de Navarra.

3.- Demoras en la resolución de los expedientes. Continúan produciéndose importantes demoras en las resoluciones de reconocimiento de la prestación, con incumplimiento por las CCAA del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud del reconocimiento de la situación de dependencia que prevé la ley. 
En conjunto, el plazo medio de resolución en el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 30 de abril de 2013 se eleva, a nivel nacional, a un total de 219 días (algo más de siete meses). 
En este sentido, el incumplimiento resulta especialmente significativo en las CCAA de Andalucía, Principado de Asturias, Comunitat Valenciana y Extremadura, en las que este plazo supera los 300 días.

4.- Alto porcentaje sin resolver. Además, aunque los datos analizados parecen indicar una evolución positiva puesto que considerando sólo los expedientes de solicitudes iniciales registrados en el SISAAD durante el primer cuatrimestre de 2013, el plazo de reconocimiento de la prestación se reduce a 210 días, por encima aún del plazo legalmente establecido, lo cierto es que en ese grupo de expedientes existe un elevado porcentaje de expedientes sin resolver en los que el plazo de seis meses ya ha sobrepasado. Estos expedientes representan el 45,42% de total de 67.468 expedientes analizados.

Se ha constatado que algunas CCAA no efectúan el reconocimiento de la prestación hasta que disponen de crédito presupuestario suficiente para hacerla efectiva, lo que frecuentemente conlleva, al margen de la retroactividad que corresponda, una importante demora adicional en su efectividad. En la práctica ocurre lo mismo en otras CCAA, en las que la resolución de reconocimiento de la prestación no conlleva la efectividad inmediata de la prestación, que se demora también hasta que se habilitan créditos suficientes, pero sin que la demora consiguiente se refleje en el cómputo del plazo transcurrido desde la solicitud de la persona dependiente hasta la fecha de la resolución administrativa de reconocimiento de la prestación. Ambos supuestos reflejan, además, una deficiente presupuestación anual de los recursos necesarios para atender puntualmente las prestaciones de dependencia y la no utilización de los instrumentos presupuestarios previstos legalmente para efectuar modificaciones de crédito que permitirían corregir las posibles desviaciones.

5.- Mejora dentro de la gravedad. Aunque las CCAA han conseguido reducir significativamente durante los años 2012 y 2013 el número de solicitudes pendientes de resolución de reconocimiento de la prestación, pasando de 305.901 personas a 31-12-2011 a 190.503 a 31-12-2013, su número sigue siendo elevado.

En relación con la distribución por CCAA del número de solicitudes pendientes de resolución, cabe destacar que en ocho CCAA (Canarias, Murcia, Galicia, Aragón, Valencia, Baleares, Andalucía y Castilla-La Mancha) se concentra el 75% de los beneficiarios que se encuentran pendientes de percibir prestación. En términos relativos resulta particularmente llamativo el excesivo porcentaje de beneficiarios sin prestación de la CA de Canarias (52,74%). La CA de Andalucía es, en términos absolutos, la que concentra el mayor número de personas con dependencia reconocida que están pendientes de recibir la prestación a la que tienen derecho; en total 53.981 personas, que suponen el 28,34% del total nacional, si bien, en términos relativos, sólo representa el 24,35% de las personas de la propia CA con derecho actual a prestación de acuerdo con el calendario en vigor.

En sentido contrario, debe destacarse favorablemente la gestión en este aspecto de Castilla y León, en la que únicamente se encuentran pendientes de reconocimiento de prestación el 1,66% de las personas dependientes con derecho actual a prestación. Asimismo mantienen listas de espera inferiores a la media nacional las CCAA, ordenadas de menor a mayor porcentaje de personas en lista de espera, Cantabria, La Rioja, Navarra, Madrid, País Vasco, Cataluña, Asturias y Extremadura.

6.- Demoras y más demoras. En definitiva, el incumplimiento de plazos en la gestión del SAAD, que es competencia exclusiva de las CCAA desde la solicitud hasta el reconocimiento y ejecución efectiva de la prestación, sigue constituyendo una de sus grandes debilidades, situación que perjudica no sólo a las personas beneficiarias sino también al IMSERSO:

a) La demora en la efectividad de las prestaciones de servicios y económicas perjudica directamente, como es obvio, a las propias personas dependientes, cuyo derecho subjetivo a las prestaciones no resulta satisfecho en el momento oportuno.

b) Las diferencias existentes entre CCAA a la hora de hacer efectivas las prestaciones a las que tienen derecho las personas reconocidas como dependientes implican un claro elemento de desigualdad entre los dependientes por razón de la Comunidad Autónoma de residencia.

c) Las demoras en la introducción de datos en el SISAAD por parte de las CCAA y en la efectividad de las prestaciones dificulta que el IMSERSO pueda planificar adecuadamente la estimación de los créditos presupuestarios necesarios para atender al pago del nivel mínimo de protección que le corresponde, especialmente por la repercusión de los importes correspondientes a los efectos retroactivos del derecho a las prestaciones económicas.

7.- Disparidad en la valoración de la capacidad económica. La totalidad de las CCAA tienen en cuenta la capacidad económica de las personas dependientes a efectos de la determinación de la cuantía de su participación en el coste de las prestaciones. 
Sin embargo, este Tribunal ha podido constatar que existe una gran disparidad entre las CCAA en cuanto a la valoración de la capacidad económica de los beneficiarios, que la Ley de dependencia prevé que se determine teniendo en cuenta tanto la renta como el patrimonio, lo que no ocurre actualmente en todas las CCAA, y también respecto de los criterios de copago en función de los distintos tipos de prestaciones, lo que resulta contrario al principio de igualdad que inspira el SAAD. 
Debe señalarse que algunas CCAA han dictado últimamente disposiciones que incorporan, al menos parcialmente, a sus respectivas normativas los criterios mínimos de cómputo de la capacidad económica señalados. Sin embargo, otras CCAA no han efectuado hasta la fecha esa necesaria adaptación normativa.

8.- Debilidades de información. El Sistema de Información del Sistema para la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (SISAAD), creado por la Orden TAS/1459/2007, de 25 de mayo, cuya administración es responsabilidad del IMSERSO, tiene la finalidad principal de permitir la disponibilidad de la información y la comunicación recíproca entre las Administraciones Públicas, facilitar la realización de estadísticas y hacer posible la liquidación del nivel mínimo de protección a cargo de la AGE. La introducción de datos en este sistema de información es responsabilidad de las correspondientes CCAA y exige para el cumplimiento de sus fines que éstas mantengan constantemente actualizada, en todos sus extremos, la información que contiene. 
Se han observado debilidades, en cuanto a la información registrada en el SISAAD por las CCAA. Estas debilidades incluyen fechas de nacimiento o fallecimiento incorrectas, incluso algunas extremadamente antiguas o futuras, errores en los números de identificación y, en general, falta de concordancia de datos entre el SISAAD y los registrados en los sistemas de información de las propias Comunidades.

9.- Inconsistencia. En particular, el Tribunal verificó la existencia de expedientes, una gran parte de ellos activos, en los que la información de las bases de datos de la Comunidad Autónoma no es coincidente con la del SISAAD, habiéndose observado diferencias en el DNI, nombres, apellidos, abreviaturas, etc., lo que pone en entredicho la compatibilidad existente entre los distintos sistemas informáticos, tal y como exige el artículo 37.1 de la Ley 39/2006.

No obstante lo anterior, debe ponerse de manifiesto, a la vista del resultado del análisis efectuado, que desde la realización del anterior Informe de Fiscalización sobre la aplicación de la Ley de dependencia, se ha producido una sensible mejoría en cuanto al número de expedientes en los que se han observado discrepancias entre las bases de datos de las CCAA y el SISAAD, así como que el IMSERSO y las CCAA han arbitrado los procedimientos mediante los cuales regularizan de forma continuada los efectos económicos que pueden producir esas discrepancias en el cálculo del importe del nivel mínimo de protección.

10.- Debilidades de identificación. Se han constatado también debilidades relativas a la identificación de los beneficiarios, lo que en ocasiones es causa de las restantes deficiencias. Así, existe disparidad de criterios entre las CCAA en cuanto al sistema para formar el número de identificación asignado a quienes no disponen de DNI o NIE, especialmente en el caso de menores de 14 años. El criterio más utilizado es el de formar un número de identificación con las iniciales de nombre y apellido y un número formado por la fecha de nacimiento y un número secuencial. Además, en otros casos se utilizan criterios absolutamente arbitrarios o, incluso, se utilizan números de identificación ficticios pero de estructura idéntica a números de DNI reservados.

11.- Se pagó lo mucho que se debía. La financiación finalista de la dependencia por parte de la AGE, a la que corresponde el abono a las CCAA del nivel mínimo de protección, ha experimentado una reducción de sus cuantías desde el ejercicio 2011. En esta variación ha influido en primer lugar la regularización de expedientes incorrectos efectuada como consecuencia de la anterior Fiscalización efectuada por este Tribunal. Además, la reducción de las cuantías máximas de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar a cargo de las CCAA establecida en el Real Decreto-Ley 20/2012, ha conllevado la correlativa disminución de los importes del nivel mínimo a cargo del IMSERSO. 
También debe tenerse en cuenta la suspensión a partir de 2012 del nivel acordado de protección y la supresión de la participación del IMSERSO en las cuotas de la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales. A este respecto cabe añadir que IMSERSO ha presupuestado y cancelado en el ejercicio 2013 la deuda pendiente de abono con la Seguridad Social correspondiente a las cuotas a su cargo de los cuidadores no profesionales, por importe de 1.034 millones de euros. 
Por otra parte, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, prevé unos recursos adicionales establecidos en los artículos 5 y 6, repartidos entre las CCAA de acuerdo con los mismos criterios previstos para la distribución del nivel acordado. 
En resumen, el total de fondos transferidos por el Estado a las CCAA a través del IMSERSO para el nivel mínimo y acordado o a través de los recursos adicionales previstos en la Ley 22/2009 en 2013 ha sido superior al de 2011.

12.- No se sabe cuanto cuesta. Las CCAA carecen de sistemas de contabilidad analítica aplicable a los gastos de dependencia y, en su gran mayoría tampoco han dispuesto los instrumentos contables necesarios para efectuar el seguimiento contable de estos gastos, que deben tener la consideración de financiación afectada, lo que les impide certificar con exactitud el importe total de los recursos destinados a la dependencia. 
Los gastos con financiación afectada exigen el establecimiento por parte de las CCAA de los adecuados mecanismos de su control contable de todo gasto mediante su sistema de información y resulta imprescindible que todo gasto afectado esté debidamente identificado a lo largo de su vida por un código único e invariable que lo individualice. Lógicamente, los créditos destinados a cada gasto con financiación afectada deberían también integrarse en programas o aplicaciones específicas y diferenciadas de los restantes gastos. 
En la mayor parte de los casos, la información facilitada por las CCAA al Tribunal de Cuentas sobre el coste total derivado de la aplicación de la Ley de dependencia se basa en gran medida en meras aproximaciones basadas en criterios de imputación a la dependencia de porcentajes de participación en el total de los gastos en servicios sociales calculados de forma estimativa.

Con la finalidad de corregir esta situación, el citado Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre, establece la obligación de cada Comunidad Autónoma de acreditar, mediante una certificación anual, su aportación para la financiación del SAAD. Las CCAA, a más tardar el 30 de abril de cada año, expedirán un certificado acreditativo de su aportación para la financiación del SAAD, incluida la aportación recibida de los Presupuestos Generales del Estado, correspondiente al ejercicio presupuestario inmediato anterior. Esta certificación reflejará el número de beneficiarios, el número de servicios y prestaciones económicas con efectividad del derecho, percibidas por los beneficiarios anteriores, diferenciando entre las prestaciones económicas y los servicios del catálogo, así como las obligaciones reconocidas, por gastos corrientes, al cierre del ejercicio presupuestario que se certifica, imputadas al presupuesto de gastos de las CCAA para la financiación del coste de los servicios y prestaciones económicas, incluida la aportación de la AGE.

Igualmente, la mayor parte de las CCAA no han cuantificado la totalidad de las aportaciones de los beneficiarios en concepto de aportación al coste de los servicios que reciben. En algunos casos incluso han puesto de manifiesto la imposibilidad de cuantificar los ingresos en la respectiva hacienda autonómica de aquellos copagos que la hacienda autonómica recauda directamente.

Teniendo en cuenta todo lo anterior y las dificultades puestas de manifiesto para cuantificar las respectivas aportaciones de las CCAA y de la AGE para la financiación de la dependencia, a continuación se efectúa una aproximación al reparto del gasto público en la atención de la dependencia entre esos dos principales agentes financiadores, puesto que a la vista de la información facilitada por las CCAA, no resulta posible cuantificar ni siquiera de forma aproximada la participación en la financiación que efectúan a través del copago los propios beneficiarios.

Dada la falta de integridad y de homogeneidad de los datos referidos a los costes totales de la dependencia certificados por las CCAA, se ha tomado como gasto de la dependencia en cada CCAA durante el ejercicio 2012 el importe de las obligaciones reconocidas de ese ejercicio, cuantificadas por las propias CCAA muchas veces de forma estimada, incrementadas en los importes de las obligaciones pendientes de imputar al presupuesto de dicho ejercicio, y restando los importes de los ingresos en las haciendas autonómicas efectuados por los beneficiarios.

13.- Regularización errores. Las CCAA y el IMSERSO han llevado a cabo un proceso de regularización de los expedientes correspondientes a personas fallecidas, duplicados o con errores en la determinación de las cuantías detectados por el Tribunal de Cuentas en el curso de su anterior Fiscalización. Este proceso de regularización ha afectado a todas las fases del procedimiento de la situación de dependencia (solicitud, resolución de valoración, resolución de reconocimiento de prestación como beneficiario) de las personas incluidas en el SISAAD.

A ese efecto, el IMSERSO ha introducido, como recomendó el Tribunal de Cuentas en su anterior informe, en el sistema procedimientos de cruce de datos con bases de datos del Ministerio de Justicia y del Instituto Nacional de Estadística y de la Policía para control de los documentos de identificación de los beneficiarios y ha recuperado 39 millones de euros para los Presupuestos Generales del Estado.

Debe destacarse asimismo que por parte de las CCAA se han identificado personas que, si bien de conformidad con el informe del Tribunal de Cuentas habían fallecido, en realidad no se había producido su defunción. En estos casos, las CCAA procedieron a remitir las correspondientes pruebas de vivencia (fe de vida; certificado del responsable del correspondiente centro residencial; o certificado de la persona valoradora), y el IMSERSO procedió a reactivar tales expedientes, y al abono de las cantidades correspondientes a los meses en que el devengo estuvo en suspenso.

14.- Ellas sufren las consecuencias. En cuanto se refiere a la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras, el Tribunal destaca que la supresión a partir del día 1 de enero de 2013 del abono por la el Estado de las cuotas de la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales ha afectado de manera muy particular a las mujeres, por ser ellas las que desempeñan mayoritariamente esta labor.

 15. Seguimiento de recomendaciones. En concreto, el resumen del resultado del seguimiento de las recomendaciones del Informe de fiscalización aprobado el año pasado, que afectan a la gestión de la Ley de dependencia por parte de las Comunidades Autónomas, es el siguiente:

• No se ha producido por parte del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo reglamentario de la Disposición adicional quinta de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, relativa a la remisión de información sobre las prestaciones económicas al Registro de Prestaciones Sociales Públicas.
• El IMSERSO realiza periódicamente cruces de datos del SISAAD con otras bases de datos públicas, en particular con las de fallecidos del INE y del Ministerio de Justicia, así como con las bases de datos del DNI de la Policía Nacional. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha dispuesto el reintegro de las cantidades abonadas por exceso, en esos casos, en concepto de nivel mínimo de protección, distribuyendo en varias mensualidades el correspondiente descuento en las nóminas mensuales.
• El IMSERSO y las CCAA están procediendo al análisis de datos existentes en sus respectivos sistemas de información y ya se han corregido gran número de deficiencias, en particular las referidas a las duplicidades y fallecimientos no registrados, si bien deben mantener el esfuerzo en esa dirección pues aún se constatan numerosas debilidades.
• El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha dictado la Orden SSI/2371/2013, de 17 de diciembre, por la que se regula el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Al propio tiempo, el IMSERSO ha contratado el desarrollo de una nueva aplicación que sustituya al actual SISAAD y con la que se pretende corregir los problemas de interoperabilidad existentes, aplicación que se prevé que entre en plena producción en abril de 2014. Asimismo ha contratado el mantenimiento de la nueva aplicación.
• El Gobierno ha dictado el Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre, por el que se regula el nivel mínimo de protección establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, en el que se establece la obligación de las CCAA a expedir una certificación en la que se acredite, fehacientemente, que la información recogida en el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se corresponde fielmente con los beneficiarios de prestaciones derivadas de la situación de dependencia en el periodo objeto de liquidación, según modelos que se incluyen en la Orden SSI/2371/2013, de 17 de diciembre.
• El Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha presupuestado y cancelado en el presente ejercicio 2013 la deuda pendiente de abono con la Seguridad Social correspondiente a las cuotas a su cargo de los cuidadores no profesionales, por importe de 1.034 millones de euros.
• Aunque se advierte alguna mejora, las CCAA están todavía lejos de lograr el cumplimiento del plazo de seis meses para dictar la resolución de reconocimiento de la prestación de las personas dependientes.