Había una vez un alcalde que desempeñaba su cargo sin asignación económica por parte de la corporación municipal, pues era funcionario de Correos, donde trabajaba por las mañanas. La mayoría de las tardes -y en su propio vehículo- acudía al Consistorio, distante algunos kilómetros de su puesto de trabajo. El ayuntamiento le abonaba 0.19 € por Km, con arreglo a lo regulado en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo sobre indemnizaciones por razón del servicio y de acuerdo con las bases de ejecución del presupuesto. Así, vino cobrando -durante tres años- una cantidad variable, en concepto de “Dietas y Locomoción” en función de los viajes que hacía entre la oficina de correos y su despacho de la Alcaldía. En total unos cinco mil euros durante su mandato.

Fruto de una acción pública, la Consejera de Cuentas debió tomar cartas en el asunto y sentenció que esos pagos eran indebidos y le condenó a su reintegro a las arcas municipales. Como el cartero , siempre llama dos veces, instó la apelación y la Sala de Justicia estimó el recurso del Alcalde y entendió que no había tal responsabilidad contable por alcance de los fondos públicos ¿Porqué? Lo vemos a continuación. 

Indemnizaciones por razón del servicio

El artículo 3 del RD citado define las comisiones de servicio con derecho a indemnización como los cometidos especiales que circunstancialmente se ordenen al personal al servicio de las Corporaciones locales y “que deba desempeñar fuera del término municipal correspondiente a la oficina o dependencia en que se desarrollen las actividades del puesto de trabajo habitual, salvo que, de forma expresa y según la legislación vigente se haya autorizado la residencia del personal en término municipal distinto al correspondiente a dicho puesto de trabajo y se haga constar en la orden en que se designe la comisión tal circunstancia. Dicha autorización no altera el concepto de residencia oficial por lo que, en ningún caso, podrá tener la consideración de comisión de servicio el desplazamiento habitual desde el lugar en que se esté autorizado a residir hasta el del centro de trabajo, aunque se encuentren en términos municipales distintos.”

Las distintas clases de indemnizaciones se definen en el artículo 9 del citado precepto, que considera la dieta como la cantidad que en las comisiones de servicio se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial y los gastos de viaje, como las cantidades que se abonan por la utilización de cualquier medio de transporte por razón del servicio. La documentación que soporta las anteriores disposiciones de fondos estaba constituida, en todos los casos, por una declaración de gastos presentada por el demandado junto con la relación manuscrita de su puño y letra en la que manifiesta haber realizado los desplazamientos que indica, en la fecha, destino y por el motivo que refiere, la hora de salida y de llegada, los kilómetros realizados y el vehículo utilizado en el desplazamiento. En alguno de los casos aporta la copia de los justificantes de utilización de parking, de autopista, así como las facturas de las comidas o almuerzos, y en todos los casos, el justificante de que dichos gastos le habían sido abonados con cargo a los fondos municipales.

Condena en primera instancia

Conforme a la legislación expuesta, el abono de las indemnizaciones por desplazamiento o kilometraje responde a la necesidad de compensar el gasto que, circunstancialmente, haya ocasionado el desplazamiento fuera del término municipal correspondiente a la dependencia en que desarrollen las actividades de su puesto de trabajo para atender funciones de su competencia; es decir cuando por necesidades del servicio tuviera que desplazarse desde el Ayuntamiento a otro centro de trabajo o localidad situada fuera de dicho término municipal para atender funciones inherentes a su cargo de Alcalde, debiendo autorizarse en la comisión de servicio correspondiente el desplazamiento y el medio de transporte a utilizar.

En los desplazamientos realizados por el demandado desde la oficina de correos al consistorio, el Alcalde no tiene que desplazarse de manera excepcional a otra localidad para atender funciones inherentes a su cargo, sino que puede ser considerado “habitual y diario”, consecuencia de las obligaciones que asumió desde que fue elegido Alcalde de la Corporación, elecciones a las que concurrió libremente. Esta situación podría, en todo caso, dar lugar a un plus de transporte o de distancia que compensase los gastos que le originase dicho traslado, pero no constaba en autos que el Pleno de la Corporación hubiera acordado ninguna disposición en este sentido.

La Sentencia de Instancia recuerda dos precedentes sobre la justificación formal y material de los gastos públicos, de obligada cita en este tipo de juicios:

• STCu 17/2005, de 26 de octubre.- Las facturas unidas a los mandamientos de pago carecen del poder de descargo si no se acredita el cumplimiento de las prescripciones contenidas en las disposiciones legales de aplicación: “Al no estar debidamente acreditada en autos la existencia de las correspondientes órdenes de viaje, ni la justificación de tratarse de comisiones de servicio, con especificación del destino y razón del gasto, ni de tratarse de viajes de carácter institucional, las facturas acompañantes de los mandamientos de pago carecen de la virtualidad pretendida, no siendo susceptibles de aceptación como justificación de los mismos”.
• STCu 3/2011, de 1 de marzo: “la justificación de los gastos públicos ha de concebirse como un todo, en el que es igual de relevante la necesidad de acreditar que dicho gasto se efectuó en la persecución de un interés público, como la justificación formal del mismo……. Por lo que el demandado debía acreditar que los pagos, por su naturaleza eran de interés público, además de la necesidad de que se acreditaran las correspondientes facturas”.

En consecuencia, la Consejera de Cuentas en primera instancia, entiende que no está debidamente acreditado que los desplazamientos efectuados por el Alcalde fuera del término municipal fuesen por razón de su cargo, realizados para el cumplimiento de las funciones que tenía encomendadas, al no constar la orden de viaje para cada uno de los desplazamientos, comisión de servicio o documento que acredite que el Alcalde se encontraba en las localidades que se mencionan para el ejercicio de funciones públicas, ni tampoco constar documento alguno por el que se dé cuenta del resultado o simplemente del mantenimiento de las gestiones oficiales por las que se había desplazado, ni para qué fin se mantuvieron. Por tanto, declaró que se había producido un pago indebido, dando lugar a una salida de fondos que no está debidamente justificada conforme a la normativa de aplicación y por tanto, la existencia de un alcance en cuantía de 4.938,46€, importe al que ascienden los abonos correspondientes a dichos desplazamientos.

Aunque nada dicen los autos, pienso que el juzgador tendría presente que el demandado, aunque no fuese alcalde, necesariamente tendría que volver a dormir al termino municipal de residencia … Pero veamos qué dijo la apelación.

Apelación: salvado por la jurisprudencia

La Sala de justicia, en su Sentencia 3/2013 del 7 de febrero pasado, sin embargo acoge la doctrina de la STS de 18-1-2000, que flexibilizó la interpretación del concepto de “indemnización” establecida en el artículo 13.5 del ROF  sobre gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos y previa justificación documental (que se limitaba a gastos tales como desplazamientos, alojamientos y manutención, y demás susceptibles de encuadrarse en este concepto) partiendo de la definición de indemnización, desde el punto de vista gramatical fijado en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, como “resarcimiento de un daño o perjuicio”, no existiendo inconveniente para admitir una valoración global de los perjuicios que se pudieran producir, pero siempre que existiera consignación presupuestaria de dichas compensaciones económicas.

Dicha Sentencia también afirmó que, por el principio de jerarquía normativa, las disposiciones del artículo 75 de la LRBRL prevalecen sobre el artículo 13 del ROF. Además, el artículo 75 de la LRBRL se refiere, sin ninguna limitación, al concepto “indemnización”, mientras que el ROF se refiere a indemnizaciones por gastos. Ello implica, en su sentido gramatical, usual o jurídico, resarcir un daño o perjuicio, y éste puede surgir, tanto por un gasto realizado, como por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación. De todo ello se infiere que la indemnización por gasto realizado, a que se refiere el artículo 13 del ROF, no agota, ni con mucho, el concepto genérico y sin concreción alguna de “indemnización” al que se refiere la LRBRL.

Atendiendo, por tanto, a la doctrina jurisprudencial expuesta, el Alcalde había venido ejerciendo sus funciones en régimen, “no de dedicación exclusiva, ni tampoco de dedicación parcial, situación prevista en el número 2 del artículo 75 de la LRBRL, sino de dedicación “mínima”, que está plasmada en el número 3 del mismo artículo”.

No cobrando del Consistorio sueldo, ni complementos, sino, solamente, cantidades en concepto de dietas o indemnizaciones por desplazamiento, desde su puesto de trabajo en otra localidad hasta la sede del Ayuntamiento, la Sala entiende que no hay obstáculo para su apreciación como debidas de esas indemnizaciones en razón del servicio, puesto que el contenido de la normativa que las regula debe armonizarse con la especificidad del supuesto enjuiciado, y, en particular con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, anteriormente citada, siendo aplicable, únicamente, en lo que pueda ser compatible con las normas relativas al personal electo de las Corporaciones Locales, por el principio de prevalencia de las normas especiales, sobre las generales.

En resumen, concluye la Sentencia afirmando que, respecto al pago de los desplazamientos al Alcalde desde su lugar de trabajo al Consistorio de dicha localidad, “no existe impedimento legal para que se le indemnice de los gastos ocasionados, ya que resulta claro que se adapta al concepto de “indemnización” en los términos arriba expuestos y que explicita la jurisprudencia del Tribunal Supremo, acogida por esta Sala”.