Una mala gestión del patrimonio municipal del suelo

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 La Audiencia de Cuentas acaba de dar un sonoro varapalo a la gestión de los Bienes Integrantes del Patrimonio Público del Suelo llevada a cabo por las Entidades Locales de Canarias durante los ejercicios 2008 y 2009. En concreto, el Informe de fiscalización opina que la actividad llevada a cabo por los ayuntamientos y cabildos insulares en la gestión del Patrimonio Público del Suelo, con carácter general, no se ha ajustado a la normativa de aplicación, en el periodo analizado, y su utilización por los ayuntamientos no ha servido como instrumento de intervención en el mercado del suelo. Presentamos a continuación sus principales conclusiones. 

Conclusiones.

Del análisis efectuado al desarrollo de la gestión del Patrimonio Público del Suelo por los ayuntamientos, con las limitaciones indicadas en el informe, se ha podido comprobar que no ha existido una mejora apreciable de la misma entre los ejercicios 2003 y 2009 e incluso, existen aspectos en los que ha empeorado. El urbanismo continúa siendo un importante área de riesgo.

Así, son varios los problemas detectados, originados, en ocasiones, por diversos tipos de incumplimientos que, a efectos metodológicos, se pueden agrupar, en cuatro categorías genéricas de niveles bien diferentes:

  • los que atañen a la compleja e insuficiente regulación de determinados aspectos
  • los relativos a la cantidad y formación de los recursos humanos intervinientes
  • los que van referidos a los recursos materiales y herramientas de gestión y, por último
  • aquéllos que aluden a la comunicación, tanto interna como externa, entre las distintas unidades que intervienen en su gestión.

Pocos planes

Los Planes Generales de Ordenación Urbana del 29% de los ayuntamientos fiscalizados tenían en el ejercicio 2009 una antigüedad superior a 10 años, cuando en el ejercicio 2004 eran el 42%. Además, el excesivo retraso en su revisión conlleva que, en muchos casos, las propias corporaciones acudan a los convenios urbanísticos para, a través de modificaciones puntuales del plan, seguir desarrollando el suelo del municipio. 
En cuanto las Normas Subsidiarias de Planeamiento, que era el instrumento en el ejercicio 2004 del 52% de los ayuntamientos, ha pasado a serlo del 23% en 2009. Al ser un instrumento de planeamiento, no contemplado en el actual ordenamiento urbanístico, aquellas adaptaciones que les afectan tienen la consideración de adaptaciones básicas o mínimas del planeamiento general.

  • En los ejercicios fiscalizados solamente tenían constituido formalmente el Patrimonio Público de Suelo 15 de los ayuntamientos fiscalizados.
  • Sólo 11 ayuntamientos tenían constituido en el ejercicio 2009 el Registro de Explotación de los bienes integrantes y depósitos en metálico, las enajenaciones de bienes y el destino final del Patrimonio Público del Suelo.
  • Sólo 16 ayuntamientos mantenían un control independiente de cada uno de los bienes y derechos del Patrimonio Público del Suelo y sus movimientos.

En un gran número de ayuntamientos, los terrenos, bienes y parcelas no se encuentran valorados, por lo que no es posible conocer el valor total del mismo.

Ninguno de los ayuntamientos fiscalizados comunicó haber destinado suelo de uso residencial a fines distintos de la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Tampoco consta que se adoptaran acuerdos plenarios declarando expresamente cubiertas las necesidades de vivienda en el término municipal ni declarando la existencia de bienes inscritos en el Patrimonio Público del Suelo no apto para el uso residencial.

Malos inventarios

Desde el sistema de información contable, solamente 5 ayuntamientos controlan, a través de la contabilidad financiera, las incorporaciones al inmovilizado de los bienes, terrenos y edificaciones del Patrimonio Público del Suelo y, consecuentemente, conocen la valoración del mismo.

Sólo 16 de los ayuntamientos tienen constituido un inventario que permita conocer cuáles son los bienes y terrenos que se integran en el Patrimonio Público de Suelo.

En los demás ayuntamientos no ha sido posible conocer qué bienes pertenecen al Patrimonio Público de Suelo y, lógicamente, cuál es su valoración.

El control de los bienes del Patrimonio Público del Suelo realizado a través de los inventarios, sin que se hayan desarrollado por los ayuntamientos los Registro de Explotación, no resulta suficiente al estar éste integrado también por otros recursos financieros obtenidos por la enajenación de aprovechamientos urbanísticos e inmuebles, por dotaciones presupuestarias o por otros ingresos específicos de carácter urbanístico, sin que las operaciones que determinan una alta o una baja de estos recursos hayan sido objeto de apuntes o asientos en los registros o inventarios específicos por lo que, en general, se desconoce la disponibilidad exacta de estos recursos para su utilización en los destinos propios del Patrimonio Público del Suelo. Esta falta de registro no es coherente con el carácter de patrimonio separado que ostentan todos los bienes del Patrimonio Público del Suelo, sin que puedan exceptuarse los derivados de operaciones financieras o presupuestarias.

Existen tres tipos de inventarios en los que se deberían distinguir los bienes y derechos del Patrimonio Público del Suelo en relación con los restantes de la Corporación, los cuales tendrían que estar integrados o coordinados y ser coherentes entre sí: el Inventario General municipal, el Inventario contable y el Registro de Explotación del Patrimonio Público del Suelo. No obstante, existe una generalizada ausencia de inventarios y, en los casos que se mantienen, presentan una falta de coordinación y homogeneidad entre ellos. Como consecuencia de la ausencia de sistemas de registro suficientes, la información sobre el Patrimonio Público del Suelo de los ayuntamientos fiscalizados es, en general, incompleta e incoherente, no pudiendo garantizarse su fiabilidad.

Los inventarios y Registro de Explotación sobre Patrimonio Público del Suelo, en general, no responden a las características esenciales de un inventario, entendido éste como el instrumento que agrupa debidamente ordenados los bienes, derechos y cargas debidamente valorados que constituyen el patrimonio. No siempre se mantienen por las unidades encargadas de su gestión, y carecen de alguna o varias de las características mínimas exigibles: que figuren todos los elementos debidamente singularizados; que incluyan las características específicas de cada elemento (situación, dimensiones, calificación, etc.); que estén actualizados con el registro de todas las altas, modificaciones y bajas en el momento en que se producen; y que los elementos consten debidamente valorados. De hecho, se ha constatado que es una práctica generalizada no consignar ningún valor a los bienes adquiridos a título lucrativo (cesión del 10% del aprovechamiento principalmente) y sólo registrar estas operaciones cuando tienen repercusión financiera y presupuestaria, es decir, cuando son objeto de conversión a metálico o de enajenación.

En cuanto a las actuaciones financiadas con los ingresos y recursos derivados de la gestión del Patrimonio Público del Suelo, sólo 16 ayuntamientos cumplen el artículo 165.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales, pues tienen establecidos procedimientos que permiten conocer los gastos que se financian con tales recursos y, en consecuencia, se puede comprobar el destino de los mismos, si bien, no son programas propios para este Patrimonio sino que, por el contrario, son proyectos generales para acometer las inversiones propias de cada ayuntamiento. Los ayuntamientos restantes no aplican los recursos a programas de gasto con financiación afectada.

Del total de recursos obtenidos procedentes del Patrimonio Público del Suelo, bien por enajenación o por cualquier otro medio de los admitidos en derecho, sólo una pequeña parte se dedica a los destinos especificados en el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, esto tiene como consecuencia que los Patrimonios Municipales del Suelo sirvan únicamente como instrumento de financiación de los ayuntamientos y no, como instrumento de intervención en el mercado del suelo y, por consiguiente, en el de la vivienda .

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