Transparencia presupuestaria

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El pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en su sesión de 30 de junio de 2011, el Informe de fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008. Se trata de un trabajo realizado a iniciativa del propio Tribunal y en cumplimiento de su Programa de Fiscalizaciones para el año 2010, aunque ya estaba recogida con un ámbito subjetivo más amplio en el Programa para 2009. 

La aprobación del informe produjo una de las mayores tensiones internas que ha vivido el Tribunal de Cuentas español. Presentaron un voto particular nada menos que cinco de los once miembros (hay una vacante por fallecimiento). Desde el año 2007 habíamos asistido a un debate de alto nivel técnico y buen tono personal. Me explico: en el número 25/2007 de la Revista Española de Control Externo pudimos conocer con profundidad los argumentos a favor y en contra de esta fiscalización. A favor, el artículo del consejero Javier Medina (descargar) y en contra, el consejero Ciriaco de Vicente (descargar). Un buen ejemplo de debate pacífico y productivo.

El principio de transparencia se incorporó al ordenamiento financiero español por la Ley 18/2001, 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), que lo formuló en su art. 5, estableciendo que “los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”. En la nueva redacción del artículo, dada por la Ley 15/2006, de 26 mayo, el principio es objeto de una formulación más completa que se expresa así: “Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional”. Aún cuando el precepto legal, en su nueva redacción, no había entrado en vigor en relación con el primero de los ejercicios presupuestarios objeto de la fiscalización, en la medida en que lo perseguido con la nueva regulación no ha sido alterar el principio sino definirlo con mayor precisión y corregir su aplicación, que en algunos casos era deficiente, según se dice en la exposición de motivos de la Ley, resulta obligado tener en cuenta la nueva formulación.

En el ámbito del Sector público estatal, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), dedica el Título II a los PGE, estableciendo en su art. 26 los principios que han de regir la programación presupuestaria. Entre los principios cita el de transparencia, y en el art. 27 dedicado a los principios y reglas de gestión presupuestaria lo reformula con una mayor amplitud: “el presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar”.

Si se pone en relación el marco legal así definido con el contenido del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), e incluso con los esfuerzos de la Administración española para facilitar la transparencia, resulta manifiesto que las exigencias legales españolas son limitadas, o al menos imprecisas, con respecto a las de dicho Código y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países, particularmente en la Unión Europea, pues se centran en un aspecto muy relevante, pero parcial, como es el de la adecuación de la información para comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

Por ello, en vista de la situación legal en nuestro país, las actuaciones fiscalizadoras se han dirigido con particular atención a comprobar la información suministrada y su suficiencia en orden a verificar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, tal como exige la legislación sobre estabilidad presupuestaria; pero, más allá de esta concreta exigencia legal, se ha verificado el resto de la documentación y “las buenas prácticas” a través de las cuales se garantiza el acceso público a la información. En esta segunda vertiente se ha tenido en cuenta el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI, que amplía y explica los pilares y principios de su Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal de 2007, así como las Prácticas óptimas para la Transparencia Presupuestaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no porque tengan carácter vinculante, sino por cuanto constituyen una recopilación de buenas prácticas de general aceptación en la comunidad internacional. Así pues, ni el citado Código del FMI, que es una “de las 12 normas financieras reconocidas por la comunidad internacional”, en el que “se indican las prácticas óptimas que los países pueden adoptar” ni los otros dos documentos citados han constituido obviamente parámetros de control de legalidad, sino una referencia para la identificación de “buenas prácticas de transparencia fiscal”, debiendo significarse sobre este extremo que el Código en su versión actual (2007), se basa en la labor de otros organismos normativos, entre los cuales se cuenta INTOSAI.

Por último, el Tribunal señala que, a tenor de la normativa mencionada, “la documentación en la que se materializa el principio de transparencia no es parte del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado sino documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales. No puede tampoco calificarse su elaboración y difusión, y menos aún su evaluación independiente, como actividad política o legislativa sino que constituye el soporte técnico tanto para adoptar las decisiones de política legislativa que procedan como para posibilitar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en los términos exigidos tanto por el Derecho comunitario como por el derecho interno”. En este sentido, el informe subraya que, el cuarto pilar del principio de la transparencia se refiere a la calidad de los datos fiscales y a la necesidad de someter esa información a una rigurosa evaluación independiente. Es precisamente este pilar el que más llamativamente echa de menos el Tribunal en la información presupuestaria suministrada por la Administración española, por otra parte muy abundante.

Esta es la aportación que, a la efectiva aplicación del principio, pretende realizar con esta fiscalización el Tribunal de Cuentas, que considera que “no sería admisible su inhibición o su exclusión de un proceso, que reviste carácter generalizado en todas las sociedades avanzadas y que asumen y fomentan las organizaciones internacionales de las que España forma parte”. El Tribunal encuentra amparo en la atribución constitucional de competencias para fiscalizar la gestión económica del Sector público, que no circunscribe a la gestión presupuestaria ni desde una perspectiva técnico-económica o jurídica ni atendiendo a las leyes reguladoras de la función.

Para el Tribunal de Cuentas, la “gestión económica incluye la gestión presupuestaria (programas de ingresos y gastos), pero la trasciende”, de acuerdo con el art. 13.1 LOTCu, cuando prevé que, junto al análisis de las cuentas públicas, la fiscalización de la gestión económica debe comprender “otros extremos”. Entiende que “reducir la gestión económica a la ejecución de los programas de los ingresos y gastos públicos no sería conciliable con la exigencia constitucional de que la función se extienda a todas las entidades del sector público, pues dentro de éste se comprenden numerosas entidades, como las del sector empresarial, que no formulan ni gestionan tales programas”.

Ciertamente en la legislación que rige al Tribunal no contempla expresamente la transparencia del proceso de elaboración de los Presupuestos como objeto de la función fiscalizadora, pero en ello no hay que apreciar una voluntad de excluirla sino que en los años ochenta, el principio de transparencia no se regulaba de forma explícita en ninguna ley financiera entonces vigente. Para el Tribunal, no cabe ninguna duda de que la LOTCu (art. 9) cuando indica que la función fiscalizadora del Tribunal se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, dentro de ellos ha de quedar comprendido el de transparencia, si se interpretan las normas atendiendo a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, como contempla el art. 3 del Código Civil.

El informe concluye su parte introductoria con la siguiente queja:

Por esto y porque son contrarios a un recto ejercicio de transparencia, y en especial a las previsiones del cuarto pilar del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, antes citado, son incomprensibles e inaceptables para este Tribunal las objeciones y obstáculos puestos por el Ministerio de Economía y Hacienda (MEH) a la realización de esta fiscalización.

Desde el inicio del procedimiento fiscalizador hasta el trámite de alegaciones, el MEH sostuvo que el Tribunal de Cuentas carecía de competencias para llevarlo a cabo, con apoyo en un informe que recabó de la Abogacía del Estado.

Para el Tribunal, esto “conduce a la absurda consecuencia de que la última palabra sobre el sometimiento al ejercicio de la competencia del supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del Estado o sobre el deber de colaboración que se regula en los arts. 7 LOTCu y 30 LFTCu quedaría en manos del órgano sometido a dicho deber contra los propios términos de ambos preceptos”. Subyacía un temor sobre el objeto de esta fiscalización que el Tribunal entiende infundado pues, “como corrobora la mera lectura de este informe, su finalidad no ha sido fiscalizar el proyecto de LPGE ni ejercer un control de oportunidad sobre decisiones políticas, sino la documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora por la Administración, y bajo su exclusiva responsabilidad, con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales”.

OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN

El objetivo genérico de la fiscalización era examinar si la documentación en que se materializa la aplicación del principio de transparencia es, como dispuso el art. 5 de la LGEP, “suficiente y adecuada para permitir la verificación del principio de estabilidad presupuestaria”, lo que, a su vez, implica verificar, como exige el art. 13.1 TRLGEP, si es la “precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales” y “la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional”. También han comprobado, por ser inherente a la naturaleza del principio, lo que en el preámbulo del TRLGEP se denomina “el acceso de los ciudadanos a dicha información”.

Las tensiones del trabajo de campo quedaron de manifiesto durante el trámite de alegaciones, que fue contestado el 17 de noviembre de 2010 por el Secretario General de Presupuestos y Gastos, manifestando que “este Departamento no reconoce la competencia de ese órgano para la actuación de fiscalización y en consecuencia formular el referido informe”. Enviado nuevo escrito, días más tarde, a la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, contestó de nuevo el citado Secretario General, manifestando:

 “Como consecuencia de la incompetencia de ese órgano, debe considerarse inválido el procedimiento de fiscalización y el conjunto de los actos en él dictados o que se dicten, por lo que no resulta procedente atender a lo solicitado en su Oficio de 19 de noviembre de 2010.

(…)

“En consecuencia se da por reproducido lo manifestado en el escrito de 17 de noviembre de 2010 a los efectos de su preceptiva incorporación al expediente administrativo de acuerdo con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y en particular a lo dispuesto en su apartado 5.”

Presentamos a continuación un resumen de las principales conclusiones.

CONCLUSIONES

Durante el proceso presupuestario se genera una amplia documentación cuya elaboración en unos casos viene impuesta por la Ley y en otros es iniciativa del Gobierno. Parte de esta documentación se acompaña al Proyecto de PGE que se remite a las Cortes Generales, mientras que otra no es objeto de remisión con el proyecto, aun cuando por lo común es conocida de las Cámaras e incluso recoge acuerdos parlamentarios. La documentación presentada en las Cortes Generales junto con los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, de la que ha dispuesto el Tribunal, se compone, para cada ejercicio, de 19 libros, divididos en 51 tomos, que se agrupan en cuatro series denominadas Roja, Verde, Amarilla y Gris. Dichos libros comprenden el Proyecto de LPGE (articulado y estados cifrados) y la documentación complementaria de carácter informativo, tanto la elaborada por imperativo legal como la elaborada por iniciativa del Gobierno. Esta documentación se hace pública a través de su edición impresa y por medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Además, la que tiene naturaleza normativa se publica, aunque no en su integridad, en el BOE, una vez aprobada por las Cortes Generales. Junto a los libros indicados se elaboran y publican otros cuatro de carácter divulgativo, que pese a no formar parte de la documentación presupuestaria, en sentido estricto, son de interés en orden a la efectividad de la transparencia. Por el contrario, los textos de los acuerdos que se adoptan por imperativo legal con carácter previo al proceso presupuestario propiamente dicho, no se editan en papel, pero aparecen en la página web del MEH, con la excepción de los escenarios presupuestarios.

En un plano estrictamente cuantitativo poco puede objetarse a la documentación examinada, pues es voluminosa, si bien, en buena medida, el volumen de la documentación es consecuencia de las distintas formas de presentación y clasificación de unos mismos datos, e incluso de su reiteración en diversos documentos, lo que no siempre supone mejora de la información.

Principales carencias de la documentación elaborada en orden a la aplicación del principio de transparencia

Desde la perspectiva de su idoneidad en orden a la aplicación del principio de transparencia, las principales insuficiencias que se han apreciado en la documentación presupuestaria, tomando como referencia los pilares del Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, son:

– Ausencia de un organigrama de todo el Sector Público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación. Dentro del Sector Público Estatal la información es desigual para unas mismas operaciones en función de los agentes, particularmente en lo que se refiere a inversiones en infraestructuras.

 – Falta de información, al menos de forma diferenciada, de los recursos adicionales al sistema de financiación que se reciben por las Administraciones territoriales de la AGE vía subvenciones, convenios u otros instrumentos, por lo que la distribución de aquéllos resulta poco transparente.

– La información suministrada no viene avalada por un órgano externo a la Administración.

– Falta información del ejercicio de simulación empleado por el Ministerio de Hacienda para estimar el cuadro macroeconómico.

Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria, atendiendo a los sujetos integrantes del Sector Administraciones Públicas

De acuerdo con la legislación española los presupuestos públicos deben contener información suficiente para verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones comunitarias en materia de contabilidad nacional. En relación con este extremo hay que señalar que la correspondencia entre la forma jurídica de una entidad pública y la naturaleza de su actividad no siempre se produce, de manera que el criterio de la normativa presupuestaria a efectos de delimitación del Sector público administrativo y los criterios de contabilidad nacional en la clasificación de estas entidades difieren en numerosos casos. De hecho, se observa que, siguiendo los criterios del SEC95, el Subsector Administración Central, además de estar integrado por organismos pertenecientes al Sector público administrativo del art. 3.1 de la LGP, incluye diversas entidades del Sector empresarial. Inversamente no todas las entidades consideradas en los PGE como integrantes del Sector público administrativo, con presupuesto limitativo, son organismos pertenecientes al Subsector Administración Central en las Cuentas de las Administraciones Públicas. Aun cuando en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 se recoge información sobre su ámbito subjetivo, sin embargo, ninguno de los dos Proyectos incluyen explicaciones sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector Administración Central en términos de contabilidad nacional, así como de los ajustes necesarios para conciliar dichas diferencias.

Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria atendiendo a la naturaleza de las operaciones.

Las reglas y principios aplicados por el SEC95 para el tratamiento y valoración de las operaciones difieren de los aplicados en términos presupuestarios en varios aspectos, como consecuencia principalmente de la distinta forma de aplicación del principio de devengo y del registro de las operaciones entre Administraciones y empresas públicas. Ello da lugar a ajustes en el proceso de conversión del saldo por operaciones no financieras del presupuesto en capacidad o necesidad de financiación en términos SEC95. Pues bien, la información incorporada a los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 respecto a las diferencias que se producen entre el presupuesto y las cuentas nacionales como consecuencia de las expresadas circunstancias, así como los ajustes necesarios para su conciliación, es escasa para el Estado, y prácticamente inexistente para los organismos de la Administración Central y la Seguridad Social.

Dadas estas carencias, no puede afirmarse que se cumpla con el principio de transparencia, puesto que contrariamente a lo que establece el art. 5 de la LGEP los Proyectos de PGE no contienen información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Sobre la fiabilidad de las cifras presentadas y la forma de presentación de la información numérica

La instrumentación del principio de transparencia requiere que los proyectos de presupuestos recojan información suficiente y adecuada para valorar el fundamento de las cifras presupuestadas, a partir del marco macroeconómico y fiscal en que se encuadra la elaboración de los presupuestos, teniendo además en cuenta todas aquellas actividades, operaciones o circunstancias que pudieran generar riesgos fiscales, y por lo tanto, contribuir a que los resultados presupuestarios no financieros se aparten de las previsiones de gasto.

La forma de presentación de la información numérica en sus distintas clasificaciones, punto de partida para el análisis de las magnitudes determinantes de la estabilidad presupuestaria, ocupa una parte importante del total de libros que integran la documentación presupuestaria presentada a las Cortes Generales. Los análisis realizados de la expresada documentación han puesto de manifiesto que la clasificación económica de los gastos no siempre se corresponde con su verdadera naturaleza económica. En particular, los dos capítulos de transferencias se desagregan en artículos atendiendo a los distintos tipos o clases de perceptores, lo cual, amén de no ser coherente con una clasificación económica, no permite conocer la naturaleza de los recursos que se comprenden en dichos capítulos, que pueden ser muy diversos en su origen y en su destino. La clasificación de las transferencias no está exenta de problemas en el plano de la gestión por la restricción que supone en la aplicación del principio de igualdad, por cuanto las subvenciones quedan predeterminadas para determinadas clases o grupos de perceptores. En algún caso puede violentarse el Derecho comunitario y dificultarse la aplicación de leyes administrativas sin ninguna razón que lo justifique. También el Tribunal de Cuentas, en las últimas Declaraciones sobre la CGE, ha puesto de manifiesto la falta de representatividad de esta clasificación en ciertos casos, como la realización de aportaciones de capital a sociedades instrumentales para hacer frente a determinados gastos. Estas aportaciones se presupuestan en rúbricas del capítulo 8 “Activos financieros”, cuando atendiendo a la realidad económica de los gastos se trata de transferencias corrientes o de capital (capítulos 4 y 7, respectivamente). Este tratamiento presupuestario genera ajustes al calcular la capacidad o necesidad de financiación en contabilidad nacional, pues el SEC95 prioriza la realidad económica frente a la forma jurídica y la denominación que pueda tener una operación. En cuanto a la estructura de programas introducida tras la aprobación de la LGP es una reconversión de la anterior clasificación funcional, que no contiene especiales aportaciones en orden a la presupuestación por objetivos y control de resultados, que se persigue en la vigente LGP. La explicación y desarrollo de los datos numéricos de los estados se realiza fundamentalmente a través de los libros de las series Roja y Verde. Sin perjuicio de las expresadas deficiencias, derivadas de la estructura, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 ofrecen suficiente información sobre las cifras de ingresos y gastos de los presupuestos administrativos, con resúmenes que permiten una visión global, y desgloses que presentan las cifras detalladas a distintos niveles de las clasificaciones empleadas. No obstante, en ocasiones la claridad y transparencia de esta información se ve afectada por las reiteraciones o por la falta de una adecuada organización de este gran volumen de datos.

Sobre el marco macroeconómico y presupuestario que ha servido de fundamento a las proyecciones de gasto

El presupuesto anual debe elaborarse y presentarse dentro de un marco macroeconómico cuantitativo basado en supuestos coherentes y creíbles, probables e imparciales, que permitan establecer un marco presupuestario a medio plazo, como elemento central de la gestión financiera pública y fundamento último de las cifras del presupuesto.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen la información relativa al marco macroeconómico que subyace bajo las previsiones presupuestarias en el Informe Económico y Financiero de la Serie Amarilla y en el Libro Amarillo, que acompañan a los Proyectos. El escenario macroeconómico presenta el mismo formato que el cuadro de previsiones económicas que acompañó al Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007–2009, aunque con datos actualizados y un horizonte temporal más corto, pues no incluye los ejercicios siguientes.

El marco fiscal que sirve de fundamento de las previsiones presupuestarias debe definirse en los Acuerdos sobre el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero del Estado y en los escenarios presupuestarios plurianuales. En relación con los ejercicios objeto de fiscalización, la orden específica sobre las normas de elaboración para el escenario 2007–2009 no aparece publicada oficialmente ni en la página de internet del Ministerio, mientras que las relativas al escenario presupuestario 2008–2010 se contienen en la Orden EHA/488/2007, de 5 de marzo, publicada en el BOE de 7 de marzo. Por otra parte, los escenarios plurianuales no son objeto de publicación, ni tampoco está previsto ningún mecanismo que permita analizar las desviaciones de los resultados frente a las previsiones y publicar su resultado. Solicitados reiteradamente los citados escenarios por parte del Tribunal, éstos no han sido aportados por el Ministerio, por lo que no ha sido posible su análisis.

Del análisis de las previsiones macroeconómicas tomadas como base para la elaboración de los PGE del ejercicio 2008 –contrariamente a lo que ocurre en las del ejercicio 2007– se deducen significativas diferencias con las previsiones correlativas de la OCDE, del FMI y de la CE. Estas diferencias, sobre todo en algunas de las variables analizadas, se ponen de manifiesto especialmente en los datos correspondientes al segundo semestre de 2008 en el que las citadas instituciones presentan unas estimaciones bastante más negativas que las iniciales, lo que contrasta con las reducidas rectificaciones introducidas en el escenario macroeconómico inicial que fundamenta el proyecto de presupuestos para 2008.

Aunque los datos reales del año 2008 han sido sustancialmente peores que los previstos en los cuatro escenarios macroeconómicos analizados -lo que pone de manifiesto que ha habido sin duda aspectos de la crisis que no eran fácilmente previsibles a finales de 2007-, se considera que hubiera sido más acorde con la situación y perspectivas económicas de esas fechas, que por cierto eran compartidas por la inmensa mayoría de los expertos económicos, haber ajustado las estimaciones iniciales, tanto macroeconómicas como presupuestarias, en el mismo sentido que lo hicieron las otras tres instituciones.

El mantenimiento en lo sustancial del marco macroeconómico previsto en la primera mitad del año 2007 como fundamento de las cifras presupuestarias para el ejercicio 2008 sometidas a la aprobación de las Cortes Generales, sin ningún análisis conocido de la previsible evolución de los valores inicialmente estimados de las variables macroeconómicas consideradas, restó fiabilidad a dichas cifras y, por tanto, transparencia en el sentido señalado en el pilar cuarto del Manual de transparencia fiscal del FMI.

En relación con la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia

Las buenas prácticas a efectos de mejorar la transparencia fiscal requieren que la documentación presupuestaria indique claramente los principales riesgos que pesan sobre las estimaciones fiscales presentadas. Dentro de la extensa documentación que acompaña a los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 se contienen previsiones sobre los expresados riesgos. No obstante, también existen lagunas e insuficiencias entre las que merecen destacarse las siguientes:

– En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, la información recogida en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 es escasa. El articulado de la Ley autoriza el límite máximo de avales a otorgar durante el ejercicio presupuestario de que se trate, y establece disposiciones específicas para ciertas operaciones de aval. Sin embargo, la documentación presupuestaria que acompaña al articulado no incluye información sobre el stock de préstamos garantizados y su previsible evolución. Tampoco se incorpora información sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

– Sobre los beneficios fiscales se incluyen en el proyecto previsiones y una Memoria bastante completa y detallada, si bien no incorporan estudios sobre los objetivos de política económica y social a que se destinan los nuevos incentivos creados. Tampoco se informa sobre la ejecución del Presupuesto de Beneficios Fiscales en años anteriores, lo cual impide evaluar la calidad de las estimaciones realizadas y la adopción de decisiones fundadas sobre el mantenimiento de tales incentivos.

– Determinados organismos o entidades del Sector público administrativo realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo. Es el caso de los organismos autónomos que realizan actividades comerciales a que se refiere la disposición transitoria 3ª LGP, de los Fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los PGE, de los consorcios del Sector público y algunas otras entidades. La información recogida en los Proyectos de PGE de los ejercicios 2007 y 2008 sobre este tipo de actividades incluye diversos estados numéricos con estimaciones de los ingresos, gastos y financiamiento del ejercicio para algunos de los organismos o fondos que las desarrollan, pero aplicando formatos y clasificaciones similares a los de las entidades del Sector público empresarial, sin que se incorpore ninguna descripción de las actividades y de los objetivos o razones que justifican su exclusión del régimen limitativo, así como del régimen aplicable.

– Una situación especialmente opaca es la que se da en los consorcios cada vez más numerosos y en las empresas públicas en los que no concurren las condiciones necesarias para adscribirlos a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que por estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español. Ello arrastra una absoluta indefinición del régimen presupuestario de estas entidades y una total falta de transparencia, al menos en sede de presupuestación, sobre su actividad y riesgos que asumen, pues sus presupuestos quedan al margen de los de las Administraciones que los financian. La modificación de la disposición adicional 9ª de la LGP por la LPGE para 2009 disponiendo que los Presupuestos de estos consorcios acompañarán, a efectos informativos, a los PGE cuando el porcentaje de participación del Sector público estatal sea igual o superior al de cada una de las restantes Administraciones Públicas consorciadas puede paliar el problema, pero no lo resuelve.

En relación con la información sobre inversiones en infraestructuras

Entre las actividades del Sector público cuyo conocimiento por los agentes económicos, y la sociedad en general, resulta de especial interés hay que destacar las relativas a las inversiones en infraestructuras. A los agentes económicos y a la sociedad en general les interesa conocer las infraestructuras proyectadas y su forma de financiación, sea esta presupuestaria o extrapresupuestaria. De una parte, porque lo relevante, en este como en otros ámbitos, es lo sustantivo y no las fórmulas; al fin, se financien como se financien, se trata de infraestructuras públicas, y la decisión sobre su construcción compete a la Administración. De otra, porque en la disyuntiva que se presenta entre la financiación de la infraestructura por todos los ciudadanos, vía tributos, o su financiación sólo por los ciudadanos que la utilizan, vía tarifas, es una decisión que les concierne. En relación con estos extremos se ha constatado que en la documentación presupuestaria no se contiene una información agrupada y completa de las inversiones en infraestructuras públicas. Mientras que la información sobre inversiones directas, es decir, las que se realizan por los servicios de la AGE o sus organismos autónomos (entidades del Sector público administrativo) es amplia, la relativa a inversiones indirectas (empresas públicas) es mínima, pues se carece incluso de una memoria explicativa que describa el proyecto y su forma de financiación.

Con respecto a las infraestructuras públicas que se realizan por el Sector privado, mediante concesión, únicamente aparece el gasto presupuestario a cargo de la Administración o entidad correspondiente, si existe, pero no se informa sobre la inversión encomendada al Sector privado ni de la financiación que se facilita a las empresas concesionarias mediante préstamos participativos, aportaciones de capital u otras modalidades, salvo indirectamente y en términos globales a través del anexo orgánico-económico, información que sería particularmente necesaria teniendo en cuenta que al menos en algunas modalidades de APP, confluye una huida del derecho administrativo, de la contabilidad pública y del presupuesto con lo que los tres pilares básicos del control de legalidad y de canalización de la información financiera se diluyen.

RECOMENDACIONES

El tribunal efectua nueve recomendaciones.

Primera. Debería desarrollarse el marco jurídico del principio de transparencia, ampliando su contenido, muy centrado en la actualidad en la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, a todas las facetas contempladas en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países de nuestro entorno, particularmente en los de la Unión Europea.

 Segunda. La publicación en el BOE de los créditos, especificados en su nivel de vinculación, ha de considerarse una exigencia del art. 9.1 de la Constitución Española de conformidad con la doctrina constitucional (STC 3/2003), que no queda satisfecha con la publicación de los resúmenes. A tal efecto, dentro de la documentación que se elabora, tendría que segregarse en documento independiente el contenido del proyecto de LPGE, tanto del articulado como de los estados de gasto, con el detalle de las partidas que de conformidad con los arts. 35.1, 40, 43 y 44 LGP tienen naturaleza de crédito presupuestario y, por tanto, rango legal (STC 63/1986 y 13/1992).

 Tercera. En la documentación presupuestaria, de una parte, deberían evitarse las reiteraciones prescindibles y, de otra, debería ampliarse su contenido a aquellos aspectos en los que se aprecian insuficiencias respecto de las previsiones del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI. A tal efecto, sería de interés suministrar un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación o de recursos adicionales al sistema.

 Cuarta. La información suministrada por la documentación presupuestaria debería venir avalada antes de su remisión a las Cortes Generales por un órgano externo a la Administración, como propugna el cuarto pilar –Garantías de integridad, del Código.

 Quinta. En la documentación presupuestaria debería incluirse información sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, que viene determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector administración central en términos de contabilidad nacional.

 Sexta. Asimismo tendría que incluirse en la documentación presupuestaria información suficiente sobre las diferencias entre el tratamiento presupuestario de las operaciones y su tratamiento en contabilidad nacional, cuando difieren los criterios de imputación, así como de los ajustes realizados como consecuencia de dichas diferencias.

 Séptima. Habría que mejorar la estructura presupuestaria de manera que la información que derive de la triple clasificación de los gastos sea adecuada a su finalidad. En particular, la estructura económica de los créditos de los capítulos IV y VII debería ajustarse a la naturaleza económica del gasto y evitar que la designación de los tipos de perceptores pueda dificultar la aplicación del principio constitucional de igualdad o las exigencias del Derecho comunitario.

 Octava. Con respecto a la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia:

a) En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, debería acompañarse información sobre el volumen de préstamos garantizados y su previsible evolución así como sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

b) En el caso de los presupuestos de los organismos o entidades del Sector público administrativo que realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo, las estimaciones deberían fundamentarse en una descripción de las actividades y de los objetivos similar a la de los presupuestos limitativos.

c) Tendría que definirse el régimen presupuestario y determinarse el Sector público territorial al que han de unirse los presupuestos de los consorcios y empresas públicas en los que por no concurrir las condiciones necesarias no se adscriben a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que al estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español.

Novena. Debería incluirse información completa y de igual contenido sobre las inversiones públicas que hayan de acometerse durante el ejercicio, ya sean inversiones directas, indirectas o se realicen por el Sector privado.

Plural: 3 comentarios en “Transparencia presupuestaria”

  1. Un informe necesario, pero polémico, aunque no debería haberlo sido. Culpas de unos y otros. Ahora hay que pedir informes análogos en los OCEX de las Comunidades Autónomas (allá donde existan o donde no se supriman, claro está).

    Aquí un documento de trabajo de la Fundación Alternativas sobre la (esperada) ley general de transparencia:
    DOCUMENTO

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  2. El supuesto de la transparencia

    Los supuestos no son verdaderos pero se pretende hacerlos pasar como tales. No solamente se encuentran en las concepciones y pensamientos en el hombre común, también están presentes en los diversos campos del conocimientos y de la información, y en la auditoría no es la excepción. Por ejemplo, resulta frecuente que ciudadanos y organizaciones soliciten la práctica de auditorías a efecto de conocer, si en una determinada institución ha habido desvío de fondos, o si éstos se han manejado con probidad, es decir, se ha aceptado y constituido como esperanza que la auditoría conduce a transparentar lo que ha sucedido en una específica entidad, y parece que la pretendida imagen fiel se queda corta. Sin embargo, César Ferrer, socio de KPMG y miembro del consejo directivo del ICJCE, además de representante del mismo en el grupo de trabajo de ética de la Fedération des Experts Comptables Européens (FEE), afirmó que “históricamente las firmas de auditoría eran cajas negras, a partir de ahora lo seremos lo menos posible” (revista Auditores, núm. 15, mayo 2011, pp. 13-14), declaración derivada por la reforma en la Ley de Auditoría de Cuentas, que establece la obligación para determinadas firmas de auditoría de publicar un Informe Anual de Transparencia.

    Lo anterior reitera que la auditoría desde su origen no ha sido una práctica transparente, luego pretender que se produzca un cambio mediante un protocolo que supuestamente garantiza su mejoría y la independencia del auditor, resulta absurdo. Porque la Ley de Auditoría de Cuentas no define qué se entiende por protocolo. En consecuencia su indeterminación nos remite a la interpretación , y a lo más próximo de lo que pudiera entenderse por protocolo, esto es, el protocolo de investigación, pero ésta se sitúa en el campo de la ciencia, a través del método, la hipótesis, y la problematicidad, base de cualquier indagación.

    La historia de la auditoría hasta nuestros días, es una historia todavía no contada. Dado que permanece en esas cajas negras custodiadas por un guardián que ante los cuatro vientos grita que su práctica es transparente. Cuando su poder se ha erigido a partir de su discrecionalidad. Y probablemente las cajas contengan mayores males, más la esperanza por una auditoría verdaderamente transparente no está en ocultarlos sino en aprender de los errores, para no repetir frases como la de César, pero no el que se atrevió a cruzar el Rubicón.

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