El complejo camino de la dependencia

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La Cámara de Comptos de Navarra aprobó ayer un interesante informe de fiscalización sobre la aplicación de la ley de dependencia en navarra (2009-2010) que analiza el importante volumen presupuestario destinado a esta política social, así como el alto número de solicitudes y beneficiarios.

Recuerdan los auditores navarros que la Dependencia constituye uno de los cuatro pilares básicos del Estado de Bienestar y está configurada como un sistema garantista en que las personas pasan a tener derecho a determinadas prestaciones sociales apoyadas en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad.

Coincidiendo con la aprobación de la Ley estatal de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (Ley de Dependencia), se aprueba en Navarra la Ley Foral de Servicios Sociales, que configuró un sistema de protección social garantista de derechos de los colectivos afectados. En este sentido, la normativa foral supera las previsiones de la legislación estatal al contemplar en su ámbito de aplicación no sólo a las personas valoradas como dependientes sino también al resto de personas destinatarias de los servicios sociales.

Calendario de la Dependencia

La Ley de Dependencia es una norma amplia, que contempla diversas situaciones y grados de dependencia, que regula un procedimiento y un calendario para su progresiva implantación, estableciendo un catálogo de prestaciones y definiendo un sistema de financiación de la misma. Esta ley entra en vigor en 2007 aunque está previsto su completo desarrollo en 2014, de acuerdo con el siguiente calendario:

En la actual coyuntura económica, este sistema constituye uno de los instrumentos esenciales de los poderes públicos para garantizar la protección de uno de los colectivos más vulnerables de nuestra sociedad. Desde un punto de vista economicista, su definitivo desarrollo e implantación requerirá la aportación de un conjunto relevante de recursos públicos, aspecto este complicado en la actual coyuntura de la economía nacional y foral.

Organización administrativa

Este progresivo desarrollo y las propias dificultades prácticas de su implantación ha exigido de las Administraciones Públicas, en general, y de la Navarra, en particular, una adaptación continua de sus estructuras organizativas, funcionales, personales y procedimentales para lograr la máxima eficacia en tal desarrollo.

Al objeto de responder lo más adecuadamente a tales exigencias, el Departamento y la ANDEP se han dotado de un manual de procedimiento que regula los trámites básicos del reconocimiento de las ayudas y servicios para la dependencia. El procedimiento diseñado, de acuerdo con la normativa estatal que lo regula, es complejo, contempla mucha documentación que hay que revisar y contrastar –tanto en fuentes internas como externas-, requiere la elaboración de cálculos y valoraciones económicas y, además, dentro de su vigencia, debe verificarse el mantenimiento de los requisitos y la evolución del grado de dependencia.

Plazos

Desde enero de 2009 hasta junio de 2010, el plazo marcado por la legislación foral para el proceso de reconocimiento, valoración y elaboración del PIA era de seis meses, sumándose otros cinco meses para empezar a percibir la ayuda o prestación; es decir, en total, once meses, aunque el derecho a la prestación económica se generaba desde el mismo momento de la presentación de la solicitud.

Con carácter general, se está cumpliendo de una manera razonable con el anterior plazo de 11 meses establecido en la Cartera de Servicios, aunque la variedad de prestaciones hace muy difícil llegar a una conclusión general.

Después de junio de 2010, el plazo de tramitación del proceso de valoración y asignación de prestaciones y ayudas se fija, por la normativa estatal, en seis meses, siendo este plazo el que marca la fecha para el derecho a las prestaciones, eliminándose la retroactividad de las prestaciones económicas y reconociéndose a la Administración el pago fraccionado de las mismas en un plazo máximo de cinco años; en Navarra, esta posibilidad de fraccionamiento ha desaparecido con la aprobación de Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero, por la que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia.

Este plazo de seis meses exigirá de la ANDEP un mayor esfuerzo administrativo para su cumplimiento, si bien la eliminación de la retroactividad facilitará su tramitación. Además, recuerda la Cámara de Comptos que desde enero de 2011 se implantará la protección a la dependencia moderada de nivel dos.

Desde 2007 hasta junio de 2010, se han presentado un total de 31.337 solicitudes para su valoración de dependencia; de este número, un total de 29.271 solicitudes han sido resueltas y un total de 24.476 solicitudes han sido consideradas como dependientes en sus distintos grados y niveles.

En el periodo objeto de análisis, sólo tenían derecho a prestación por dependencia los valorados como dependientes severos y grandes dependientes.

De los anteriores dependientes, unos 13.100 reciben prestaciones garantizadas de dependencia: un 63 por ciento perciben prestaciones de servicios y un 37 por ciento, económicas.

A junio de 2010, se encuentran pendientes de valoración un total de 1.175 expedientes, todos ellos iniciados en 2010 –por lo que estarían dentro del plazo de los seis meses- menos dos que corresponden a 2009. Respecto a las solicitudes presentadas en 2010, ese número representa en torno al 15 por ciento.

A junio de 2010, un total de 1.584 personas que cuentan con valoración de dependencia están en tramitación, dentro de los plazos marcados, para recibir el servicio o ayuda económica determinados en el PIA correspondiente.

A partir de enero de 2011, se implantarán los servicios destinados a personas con dependencia moderada en nivel 2. En la actualidad, un total de 1.850 personas han sido valoradas en Navarra dentro de ese grado y nivel; de ellas, 586 ya estaban recibiendo prestaciones contempladas en la Cartera de Servicios.

Costes

Los sistemas presupuestarios aplicados no permiten obtener de una manera directa el gasto destinado a la protección a la dependencia definida en los términos de la ley estatal.

Este gasto directo se determina mediante la aplicación de unos coeficientes de imputación que permiten distribuir tal gasto presupuestario de forma proporcional entre el número de usuarios dependientes y no dependientes.

Así, de acuerdo con el cuadro siguiente, entre 2009 y 2010, el gasto directo en dependencia en la Comunidad Foral se ha incrementado en un 3,5 por ciento, alcanzando un importe de prácticamente 120 millones.

Estos criterios de imputación no contemplan el reparto de los costes indirectos y gastos generales.

No se ha definido un sistema de costes homogéneo en el Estado que permita identificar sus componentes y calcular el coste real de los servicios de dependencia prestados por los distintos servicios públicos.- Por ello, las cifras que aparecen en los diversos estudios o análisis sobre el gasto en la dependencia no dejan de resultar unas aproximaciones al coste en que efectivamente se incurre. Sin olvidar la importante incidencia que tal cálculo tendría en la correcta determinación de las fuentes de financiación del sistema de dependencia.

La financiación del sistema de dependencia en Navarra, como en el resto de CCAA, se efectúa mediante tres agentes: La Administración General del Estado (AGE), la Administración Foral y el beneficiario de la prestación o servicio.

Partiendo de que los diversos sistemas de seguimiento no aportan la adecuada y suficiente información sobre los costes y la financiación aplicada a la dependencia, en lo que sí están de acuerdo la práctica totalidad de los estudios analizados es que la financiación basada en aportaciones por tercios –un tercio la AGE, otro tercio la CCAA y otro tercio el usuario- no se está cumpliendo en la práctica.

Así, la AGE ha aportado al sistema de dependencia de Navarra los siguientes importes:

Por lo tanto, la estructura financiera de la dependencia en Navarra en los años 2009 y 2010 pone de manifiesto que, el Gobierno de Navarra es el principal agente financiador -con más del 60% del total-, en tanto que la aportación del Estado se mantiene, en ambos ejercicios, en torno al 18 por ciento del total.

El desfase entre el peso de financiación de los diversos agentes intervinientes se origina, en opinión del Departamento, por la desproporción existente entre el coste real de los servicios prestados y los módulos de financiación establecidos por el Estado así como por la insuficiente dotación de las partidas de los Presupuestos Generales del Estado destinadas a financiar el nivel acordado.

En conclusión …

Por todo ello, esta Cámara de Comptos recomienda:

  • Continuar con el proceso de mejora de los procedimientos de gestión de la protección a la dependencia.
  • Estudiar la adecuación de la actual la estructura orgánica de la ANDEP a las necesidades derivadas de la aplicación integral de la ley de dependencia.
  • Dotarse de un sistema de costes adecuado que soporte la cifra de gasto por dependiente en sus centros, en razón de la intensidad del servicio, y que sea oponible frente a terceros.

Lo anterior, unido a la explotación informática de las bases de datos existentes, debe permitir conocer el gasto que genera cada dependiente y sus ingresos, tanto por cuotas o deducciones como por la financiación estatal.

La Cámara de Comptos pide considerar la oportunidad de integrar todo lo anterior en un sistema contable o extracontable que refleje exclusivamente los gastos e ingresos relativos a la dependencia y cuyo saldo será expresivo del resultado que para la Hacienda Foral supone la Ley de la Dependencia.

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