Transparencia pública versus protección de datos personales

Un comentario

Esta semana conocimos una importante sentencia del Tribunal de Justicia de la UE. En ella, la Gran Sala analiza conceptos trascendentales para la gestión pública: la frontera entre la obligación de transparencia y el derecho a la protección de datos. En definitiva, si existen intereses públicos preponderantes que justifiquen la publicación de los beneficiarios de fondos europeos.

El asunto es relevante, también para la auditoría pública. Con frecuencia, los órganos de control externo se enfrentan a la divulgación de listados de beneficiarios de subvenciones o contratistas públicos, por ejemplo como anexos al informe de fiscalización. Siempre hemos entendido que donde llega el dinero público no hay intimidad.

Sin embargo, para el Tribunal de Justicia de la UE, no cabe atribuir una primacía automática al objetivo de transparencia frente al derecho a la protección de los datos de carácter personal, aunque estén en juego intereses económicos importantes. Veamos, con más detalle, la Sentencia de 9 de noviembre de 2010, en asuntos acumulados C‑92/09 y C‑93/09.

Antecedentes

El Reglamento europeo nº 1290/2005 (modificado por el 259/2008) determina las condiciones y normas específicas aplicables a la financiación de los gastos de la política agrícola común. Dispone que los Estados miembros garantizarán la publicación anual a posteriori de los beneficiarios de las subvenciones agrícolas del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y de los importes recibidos por beneficiario con cargo a cada uno de estos fondos.

Además, el Reglamento precisa que «la información se podrá consultar en el sitio web durante dos años a partir de la fecha de su publicación inicial». El Land Hessen (Estado Federado alemán de Hesse) así lo hizo. Incluyó en el portal de su Agencia de Agricultura datos de carácter personal de los beneficiarios de fondos procedentes del FEAGA o del Feader, junto a su localidad y código postal, contando el sitio con una función de búsqueda. Los beneficiarios era informados de esta obligación y, por lo tanto, no requería su consentimiento.

En esa situación, un agricultor y una sociedad demandaron al Estado de Hesse y el asunto terminó en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea donde fue remitido por el juzgado alemán en cuestión prejudicial. Digamos desde ya que con distinta solución para personas físicas y jurídicas, por la distinta intensidad de la protección de sus derechos.

El juez alemán remitente estimaba que esa obligación de publicación constituye una lesión injustificada del derecho fundamental a la protección de los datos personales. Considera que esta disposición, que persigue el objetivo de aumentar la transparencia sobre la utilización de los fondos europeos, no mejora la prevención de las irregularidades, pues existen mecanismos de control de considerable amplitud a esos efectos. En suma: que tal obligación de publicación no es proporcionada al objetivo perseguido y el Reglamento impugnado otorga un margen de apreciación excesivamente amplio a la Comisión tanto en lo que respecta a la determinación de los datos que deben publicarse como al medio elegido para publicarlos.

Protección de datos

Recuerda la sentencia que el Tratado de la UE reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»), tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. Entre los derechos enunciados en la Carta, el artículo 8, 1 dispone que «toda persona tiene derecho a la protección de los datos de carácter personal que la conciernan». Exigiendo a continuación que estos «se tratarán de modo leal, para fines concretos y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legítimo previsto por la ley».

La propia Carta, en el artículo 52, reconoce que pueden introducirse limitaciones al ejercicio de esos derechos siempre que tales limitaciones estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y libertades y, respetando el principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. Por supuesto, ninguna de las disposiciones de dicha Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos reconocidos.

Transparencia

El principio de Transparencia también tiene su reconocimiento en el Tratado UE (arts. 1, el 10 y el 15). Se acepta pacíficamente que, al reforzar el control público sobre la utilización de los fondos públicos, la publicación exigida contribuye a que la Administración utilice apropiadamente los fondos públicos y permitirá que los ciudadanos participen más activamente en el debate público, persiguiendo un objetivo de interés general reconocido por la Unión. Pero dicho objetivo ha de conciliarse con los derechos fundamentales de los beneficiarios.

Según reiterada jurisprudencia europea, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios empleados por un acto de la Unión permitan alcanzar el objetivo que éste persigue y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. Así, el Tribunal de Justicia afirma que las excepciones a la protección de los datos de carácter personal y las limitaciones de dicha protección deben establecerse sin sobrepasar los límites de lo estrictamente necesario:

79. Si bien es cierto que, en una sociedad democrática, los contribuyentes tienen derecho a ser informados de la utilización de los fondos públicos, no es menos cierto que para ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto se requería que, antes de adoptar las disposiciones cuya validez es objeto de controversia, las instituciones competentes verificasen si la publicación, en un sitio web único por Estado miembro y de consulta libre, de los datos nominales de todos los beneficiarios afectados y de los importes específicos procedentes del FEAGA y del Feader percibidos por cada uno de ellos –y ello sin establecer diferencias en función de la duración de las ayudas percibidas, de su frecuencia, o del tipo o magnitud de las mismas– no iba más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos, en especial habida cuenta de que tal publicación lesionaba los derechos reconocidos por los artículos 7 y 8 de la Carta.

80. Pues bien, por lo que respecta a las personas físicas beneficiarias de ayudas del FEAGA y del Feader, no parece que el Consejo y la Comisión hayan intentado ponderar equilibradamente, por un lado, el interés de la Unión en garantizar la transparencia de su actuación y la utilización óptima de los fondos públicos y, por otro, los derechos fundamentales consagrados en los artículos 7 y 8 de la Carta.

El Tribunal recrimina que no se hayan tomado en consideración otras formas de publicación de la información relativa a los beneficiarios afectados que respetasen el objetivo perseguido por dicha publicación y, al mismo tiempo, fueran menos lesivas para el derecho de tales beneficiarios al respeto de su vida privada, en general, y a la protección de sus datos de carácter personal, en particular, tales como la limitación de la publicación de los datos nominales de dichos beneficiarios en función de los períodos durante los cuales hubieran percibido ayudas, de la frecuencia de éstas o, incluso, del tipo y magnitud de las mismas.

Las instituciones hubieran debido analizar la cuestión de si una publicación de datos nominales limitada habría bastado o no para alcanzar los objetivos de la normativa de la Unión:

Concretamente, no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por el FEAGA y el Feader lo bastante fiel como para permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.

Dado que las excepciones a la protección de los datos de carácter personal y las limitaciones de dicha protección deben establecerse sin sobrepasar los límites de lo estrictamente necesario y que cabe concebir medidas que entrañen lesiones de menor gravedad a este derecho fundamental de las personas físicas, sin dejar por ello de contribuir eficazmente al logro de los objetivos de la normativa de la Unión controvertida, el Tribunal de Justicia de la UE sentencia que se han sobrepasado los límites que impone el respeto del principio de proporcionalidad al obligar a publicar los nombres de todas las personas físicas beneficiarias de ayudas del FEAGA y del Feader y los importes específicos percibidos por ellas.

La publicación de información sobre los beneficiarios de esos fondos es inválida en la medida en que obligan a las personas físicas, a publicar sus datos de carácter personal, sin establecer distinciones en función de criterios pertinentes, tales como los períodos durante los cuales han percibido esas ayudas, su frecuencia o, incluso, el tipo y magnitud de las mismas.

Sociedades

Sin embargo, para las personas jurídicas, la gravedad de la lesión del derecho a la protección de sus datos de carácter personal se presenta de modo diferente que para las personas físicas.

La obligación de publicación impuesta a las personas jurídicas beneficiarias en la normativa de la Unión no sobrepasa los límites que impone el respeto del principio de proporcionalidad, pues sólo pueden invocar los derechos reconocidos en la Carta cuando la razón social de la persona jurídica identifique a una o varias personas físicas.

Y sería una carga administrativa desmesurada para las autoridades nacionales competentes obligarlas a examinar, antes de publicar los datos de que se trata, si el nombre de cada persona jurídica beneficiaria de ayudas del FEAGA o del Feader identifica o no a alguna persona física.

Por lo tanto, concluye el Tribunal que, en la medida en que se refieren a la publicación de los datos relativos a personas jurídicas, las disposiciones impugnadas respetan un justo equilibrio en lo que respecta a la toma en consideración de los intereses enfrentados.

Con la lectura de la sentencia no he podido evitar recordar el extraordinario video de Martes y Trece, caricaturizando una vertiente del dilema con la frase: “alguien ha hecho algo en algún sitio”.

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