El artículo 145 de la Ley 30/92, en su versión actual (de 1999) regula la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, con carácter básico.
2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.
Por lo tanto, se convierte en obligación lo que antes era una mera posibilidad: «exigirá de oficio» e «instruirá» no parecen dejar lugar a dudas, si bien los órganos administrativos competentes tienen un cierto espacio de maniobra, pues los criterios enunciados deben ser ponderados para decidir si se exige (o no) responsabilidad al servidor público.
Sin embargo, en la realidad esta exigencia supone una regulación-florero que casi nunca ha sido llevada a cabo por las Administraciones perjudicadas.
La jurisprudencia nos presenta algún relevo en la alcaldía que acaba en estas lides, con poco éxito para los demandantes. En una Sentencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 25 de julio de 2005, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un Concejal contra un acuerdo del Pleno que desestimaba su solicitud de que se utilizara la acción de regreso contra el Alcalde y otros dos Concejales por los daños que a la Corporación había ocasionado el despido improcedente de un trabajador. El Tribunal considera que no habían incurrido en dolo o culpa grave.
Ni que decir tiene que nuestra mejor doctrina administrativa ha denunciado y criticado la recalcitrante resistencia de las Administraciones Públicas a ejercer la potestad prevista en el artículo mencionado, a pesar de concurrir dos privilegios: no responder por negligencia sino por dolo o culpa grave y que la indemnización puede ser inferior a la magnitud de los daños ocasionados.
Gabriel Domenech Pascual, profesor titular de la Universidad de Valencia, se pregunta en un interesante artículo, por la justificación de la «irresponsabilidad» civil de las autoridades (y funcionarios) por los daños causados imprudentemente en el desempeño de sus funciones.
Apunta una explicación: si se exigiera siempre a autoridades (y funcionarios) la reparación íntegra de los daños ocasionados a la Administración, cuando menos hasta el límite de su solvencia, las pautas de su comportamiento conducirían a un ejercicio defensivo, por conservador o inhibitorio de las funciones públicas, optando siempre por aquellas formas de actuación más conocidas, menos innovadoras (y de resultados más contrastados) y adoptando cautelas excesivas, innecesarias, demasiado caras. En su opinión, hay sólidas razones que justifican que las personas al servicio de la Administración no respondan civilmente por los daños que le hayan causado culposamente en el ejercicio de sus funciones, sin que hayan podido enriquecerse injustamente como consecuencia de los mismos:
“Estas personas adoptan con gran frecuencia decisiones administrativas muy trascendentes, que pueden provocar daños de una enorme envergadura. Habida cuenta de que su patrimonio personal casi nunca bastará para repararlos, hacerles responder produciría unos efectos demoledores. Sólo los muy ricos, los insolventes, los insensatos o los sumamente despistados se prestarían a ejercer de autoridades bajo semejante amenaza. Nadie «normal» se arriesgaría a ello, salvo que pudiera encontrar en el sector privado alguien que le asegurara. Probablemente, eso sería lo que acabaría ocurriendo: las autoridades contratarían un seguro que cubriera su responsabilidad civil frente a las eventuales exigencias de la Administración, un seguro pagado, directa o indirectamente, ¡por la propia Administración! Seguimos pensando que a ésta le saldría más barato asumir directamente el riesgo de accidentes causados por sus autoridades. Se ahorraría los costes de gestión de los contratos de seguro y el beneficio empresarial de las compañías aseguradoras”.
Por lo tanto, nuestros administrativistas entienden que la regulación apuntada es un «bonito florero» jurídico que permite tranquilizar conciencias. Así lo dice Domenech:
“Ni las autoridades ni los empleados públicos ni, en general, los ciudadanos merecen que se les tenga por tontos. Es probable que al cabo del tiempo acaben cayendo en la cuenta de que esa responsabilidad no existe realmente (…) Puede provocar que la ciudadanía se sienta defraudada por las autoridades administrativas, que aumente su desconfianza en ellas, que se acentúe su impresión de que actúan corrupta, corporativista e irresponsablemente, persiguiendo su beneficio privado en detrimento del interés general, que pierdan legitimidad. Puede generar, además, un cierto «efecto contagio», propiciando, por ejemplo, que no se exija responsabilidad civil por los daños causados dolosamente, o que no se ejerza como es debido la potestad disciplinaria ante la comisión de imprudencias tipificadas como infracciones”.
Esa exigencia ocasional supone efectos perversos, abonando la arbitrariedad y su única utilización suele darse tras los cambios de gobierno: Por ello Domenech propone eliminar de iure dicha responsabilidad para el caso de los daños causados negligentemente por los agentes públicos, siempre que éstos no hayan podido enriquecerse al provocarlos.
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