La normativa presupuestaria de la Administración estatal, autonómica y local faculta a un Interventor para recabar la fiscalización previa, llevada a cabo antes de que se dicte o perfeccione el acto administrativo y exigiendo el examen de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico. Así, en las Entidades Locales ver art. 214 del TRLRHL y para el Estado, ver artículo 148.de la LGP 47/2003.
Ya hemos recordado en esta bitácora la poca popularidad que tiene este sistema ante algunos gestores, pues se le acusaba de perturbar y entorpecer el funcionamiento ágil de la institución; estamos habituados a oír esta fácil queja. Si el controlador presta su conformidad, el gestor se siente liberado de toda responsabilidad y como alguna vez dijo Tomás-Ramón Fernández «si la niega, la responsabilidad tiende a transferirse desde el gestor elegido hacia el controlador, que en su condición de mero funcionario, es inalcanzable para los electores«.
La función interventora se considera más garantista y permite la corrección sobre la marcha, con nulo coste político: sus reparos son subsanables inmediatamente, propagando un cierto autocontrol en los gestores. Además permite afrontar las auditorías externas con mayor seguridad.
En buena lógica, debe establecerse un sistema que equilibre los principios de celeridad y eficacia en el procedimiento administrativo, con el principio de legalidad en la aplicación y obtención de recursos públicos, combinando convenientemente la fiscalización previa, con el establecimiento de actuaciones comprobatorias posteriores. Al respecto, puede consultarse el completo artículo de Juan Francisco Martín Seco en el último número de la Revista Cuenta con IGAE (nº 21, págs 7 a 18) titulado «Interrelación entre la fución interventora y el control financiero permanente. Un modelo integrado de control«.
La fiscalización previa de las propuestas de gasto, adoptará una de las siguientes modalidades:
- Fiscalización previa plena. En cualquier caso están exceptuadas de fiscalización previa (art. 151 LGP) las subvenciones con asignación nominativa, los contratos menores, los gastos cuyo pago se realice mediante Anticipo de Caja Fija y aquellos de carácter periódico o de tracto sucesivo, una vez intervenido el acto administrativo inicial.
- Fiscalización limitada previa, que será completada con una posterior, ya sea total o por muestreo. La nueva LGP elimina la figura de fiscalización plena posterior, como afirma expresamente el apartado VII de la Exposición de Motivos. Entre los elementos esenciales a comprobar con carácter previo, y con efectos suspensivos, en su caso, el artículo 152 LGP menciona dos: la existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente para la naturaleza del gasto que se proponga contraer y la competencia del órgano que genera esa obligación. (ver más)
Los reparos
Surgen cuando la Intervención, al realizar la fiscalización, se manifiesta en desacuerdo (artículo 154.1 de la LGP) con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción. Entonces, el órgano de control interno debe formular sus reparos por escrito e indicar los preceptos legales en los que sustente su criterio.
La formulación de un reparo suspende la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento de discrepancia, que la Administración correspondiente tenga regulado. Sin embargo, la realidad es que muchas Intervenciones tienen como asignatura pendientes la sistematización en el archivo de los informes y reparos efectuados.
La LGP exige, en su artículo 154.2, para el ámbito del Estado, que cuando se aplica el régimen general de fiscalización e intervención previa, debe formularse reparo en los casos siguientes:
a. Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no se considere adecuado.
b. Cuando el gasto se proponga a un órgano que carezca de competencia para su aprobación.
c. Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.
d. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
e. Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos.
Determinados reparos no atendidos pueden dar lugar a prevaricación, si media dolo, como la tuvimos ocasión de comentar en esta bitácora, con ocasión del análisis de la STS de 25-9-2007 (reparo de Intervención por insuficiencia de crédito para los gastos propuestos, art. 198 de la LRHL, competencia del Pleno).
Cabe preguntarse por las consecuencias de la omisión de la fiscalización preceptiva. La doctrina (Antonio Longás Lafuente. “La convalidación de la omisión del acto de fiscalización previa o intervención crítica: régimen jujrídico” en Revista Española de Derecho Financiero nº 85, enero-marzo de 1995) es casi unánime en su valoración. Tanto si se considera como un acto separable o acto preparatorio que se integra en la fase de formación de la voluntad administrativa, como si se considera a la fiscalización crítica un informe preceptivo, su ausencia u omisión produce la “anulabilidad” del acto. En este sentido, la STS 7-2-2000.
En el ámbito local, señala el artículo 218 del TRLRHL que el interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente que hayan sido contrarias a los reparos efectuados. Ahora bien, como recuerda Manuel Fueyo Bros en Westlaw Práctico Haciendas Locales Aranzadi (Control interno) como las órdenes del día del Pleno las hace el Presidente, “cabe la posibilidad de que este no incluya los informes de reparos aludidos; en estas circunstancias creemos que el Interventor cumple con la constancia escrita solicitando su inclusión en el orden del día y en todo caso su posterior inclusión entre la documentación que acompaña a la Cuenta General. De esta forma se daría cumplimiento al acuerdo del Tribunal de Cuentas de 11 de mayo de 1983 obligando a los Presidentes de las Corporaciones Locales a comunicar al Tribunal los reparos de legalidad que afecten a la actividad económico financiera formulados”
Responsabilidades
Los gestores (Directores Generales, Alcaldes, etc.) deben ser conscientes que, sin la molesta fiscalización previa, están solos frente a las posibles responsabilidades. La normativa financiera tanto de las CC.AA como de la Administración del Estado, establece la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública por todos los daños y perjuicios que se deriven de las resoluciones adoptadas con infracción de esa legislación.
Esa responsabilidad alcanza a quienes adopten o realicen el acto determinante de aquella, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.
Será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en el artículo 41, apartado 1, de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas. También la Administración puede exigir esa responsabilidad en expediente administrativo instruido al interesado, previo acuerdo de incoación, el nombramiento de un Instructor y la resolución.
La responsabilidad (contable, penal o disciplinaria -todas ellas compatibles) del Interventor y del Auditor Interno es bien distinta. Los auditores están protegidos por el «principio de importancia relativa» o materialidad/riesgo inherente a todo proceso de auditoría. Ello significa que difícilmente llegará al auditor algún tipo de responsabilidad contable, ni siquiera subsidiaria (que sí alcanza de lleno al Interventor).
Asimismo, esta puede alcanzar también a miembros de los órganos colegiados competentes para adoptar acuerdos en materia económica, como tuvimos ocasión de presentar en la bitácora, con ocasión de esta ejemplar sentencia.
Unos ejemplos
Así, a título de ejemplo, la Sentencia 30-10-1995, del Tribunal de Cuentas (Sala de Apelación), por el pago indebido al Secretario de un Organismo Autónomo, de retribuciones por asistencia a más Consejos de Administración de los permitidos en la Ley de Incompatibilidades. El Presidente del Organismo alegó que entre sus funciones no se incluía el control económico, financiero y de legalidad de los gastos y pagos, que quedaba atribuida exclusivamente al Interventor. Sin embargo, le correspondían la autorización, compromiso, liquidación del gasto y la ordenación material y formal del pago: «teniendo la responsabilidad legal no puede exonerarla en favor de sus funcionarios». Por ello el Tribunal de Cuentas condena solidariamente al Presidente e Interventor al pago de 1.348.789 pesetas, más los intereses y costas.
Otra, muy conocida en el sector, del Tribunal Supremo (S.T.S. de 22 de abril de 1994) condenó al Interventor de un Ayuntamiento andaluz, por malversación de caudales al aprobar gastos de farmacia del Alcalde, por 42.000 pts: «No es concebible que el acusado ignorara que tal desvío es ilegal y generaba malversación, pues se trataba del funcionario encargado de la fiscalización directa de los caudales».
Replica a El extraordinario caso de los relojes reparados | Fiscalizacion.es Cancelar la respuesta