Radiografía de las cuentas locales

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LogoTcuEl pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en su sesión de 25 de septiembre de 2008, el Informe de Fiscalización de los Sectores Públicos Autonómico y Local, ejercicio 2003, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

Se trata de uno de los informes que, en cada ejercicio, realiza el Tribunal de Cuentas con carácter global sobre los sectores públicos autonómico y local, con fundamento en el artículo 136 de la Constitución española.

El trabajo parte del contenido de las Cuentas Generales y del grado de cumplimiento, tanto de la obligación de rendir las cuentas anuales, como de remitir en el plazo establecido la documentación relativa a los contratos.

Presentamos a continuación resumen de la parte correspondiente al sector local. Una síntesis de las liquidaciones correspondientes a 13.003 Entidades locales y 2.909 Entes dependientes de las mismas, constituidos por los Organismos autónomos y Sociedades mercantiles en cuyo capital tengan participación total o mayoritaria aquéllas.

CONCLUSIONES

El Informe del Sector Público Local presenta los resultados más relevantes deducidos de las verificaciones realizadas por el Tribunal sobre las cuentas del ejercicio 2003 de las Entidades locales situadas en Comunidades Autónomas que, al cierre de ese ejercicio, no tenían constituido Órgano de Control Externo (OCEX), así como los que se deducen de los Informes elaborados por los OCEX, donde existen.

El número de Entidades locales, considerando los Consorcios, asciende a 13.376 y el de sus Entes dependientes a 2.918, integrados éstos últimos por sus Organismos autónomos y las Sociedades mercantiles en cuyo capital tienen participación total o mayoritaria aquéllas.

SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

1. Las cuentas de la mayor parte de las Entidades locales se han recibido en el Tribunal o en los Órganos de Control Externo con posterioridad a la fecha límite fijada en el TRLHL o en la normativa autonómica. Así, hasta la fecha límite fijada legalmente para la rendición de las cuentas, no habían rendido cuentas en dicho plazo 14 Diputaciones provinciales (el 34%), 3 Consejos insulares (el 100%), 5.328 Ayuntamientos (el 66%), 42 Comarcas (el 53%), 1 Área Metropolitana (el 25%), 772 Mancomunidades (el 79%), 48 Agrupaciones de Municipios (el 73%) y 3.092 Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio (el 83%), y 220 Consorcios (el 59%).

2. Al cierre de los trabajos para la elaboración de este Informe, para las Entidades situadas en Comunidades Autónomas que rinden al Tribunal de Cuentas, y al cierre de los correspondientes trabajos en las Comunidades que las rinden a los OCEX, no habían rendido las cuentas las Entidades locales, cuyos datos se sintetizan a continuación:

a) De las Diputaciones provinciales y forales, Cabildos y Consejos insulares, han rendido las cuentas todas las Entidades de este colectivo.

b) El grado de cumplimiento de la obligación de rendición de la Cuenta General por los 8.107 Ayuntamientos existentes ha sido del 74%, lo que determina la existencia de 2.133 que no han rendido la misma. En función de su clasificación por estratos de población, 8 corresponden a Municipios con población superior a 50.000 habitantes, 203 a Municipios con población de 5.000 a 50.000 habitantes y, 1.922 a Municipios con población inferior a 5.000 habitantes.

Asimismo, un gran número de Ayuntamientos incumplen reiteradamente la obligación de rendición de cuentas, por cuanto durante el periodo comprendido entre 1999 y 2003, ambos inclusive, no han presentado cuentas 2.410, siendo especialmente relevante que 788 (el 33% de este conjunto y el 10% del total Ayuntamientos) no han presentado las cuentas de ninguno de los cinco ejercicios.

3. Las Entidades locales que rinden la Cuenta General lo realizan, generalmente, integrada por las cuentas correspondientes a la propia Entidad, sus Organismos autónomos y Sociedades mercantiles pertenecientes a la misma, uniéndole las cuentas de las Sociedades mercantiles mayoritariamente participadas y las memorias previstas para los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 50.000 habitantes y de las demás Entidades locales de ámbito superior.

Sin embargo, de las 1.677 Entidades analizadas (10 Diputaciones provinciales y 1.667 Ayuntamientos, 176 de Municipios con población superior a 5.000 habitantes y 1.491 con población inferior a 5.000 habitantes), cuyos Entes dependientes ascienden a 233 Organismos autónomos y 124 Sociedades mercantiles, no se integraron las cuentas de 10 Organismos autónomos y 4 Sociedades mercantiles, y 10 Entidades carecen de la Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos y la Memoria en que se han cumplido los objetivos programados.

Por otra parte, 61 Ayuntamientos de Municipios (6 con población superior a 5.000 habitantes y 55 con población inferior a 5.000 habitantes) remitieron las cuentas sin algunos de los estados básicos de la gestión presupuestaria y patrimonial contenidos en las reglas 416 de la ICAL y 230 de la ICAL(s) ó sin que conste su aprobación, o, en su caso, denegación por el Pleno, incumpliendo el art. 212.5 del TRLHL, en cuyo caso las cuentas remitidas no se consideraron rendidas ante este Tribunal.

Respecto al contenido de la cuenta de la propia Entidad, algunas no presentan la totalidad de los estados y cuentas anuales y sus anexos, así como los justificantes, siendo especialmente relevante la falta del Estado de los compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios futuros, Estado de la deuda, Estado de los compromisos de ingreso con cargo a presupuestos futuros, Estado de gastos con financiación afectada, y Presupuesto inicial aprobado.

SOBRE LA LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

Las liquidaciones de los presupuestos de ingresos y gastos agregadas son el resultado de la suma de las liquidaciones de todas las Diputaciones provinciales y forales, Cabildos y Consejos insulares, a excepción de la Diputación provincial de Ávila, y de 4.428 liquidaciones de los Ayuntamientos que rindieron cuentas, por lo que corresponden a un total de 4.478 Entidades locales, que equivalen al 98% de la totalidad del colectivo, en el primer caso, y al 55% de las Entidades de esta naturaleza, en el segundo, y que abarca una población de 36.277.762 habitantes, el 85% del conjunto nacional.

La estructura de las obligaciones reconocidas, en función de la clasificación económica del presupuesto municipal, es la siguiente:

OBLIGACIONES RECONOCIDAS AYUNTAMIENTOS (En %)

Operaciones corrientes (capítulos 1 a 4) 69%
Operaciones de capital (capítulos 6 y 7) 26%
Operaciones financieras (capítulos 8 y 9) 5%
Total 100%

Respecto al grupo de Ayuntamientos destacar que esta estructura difiere en función de la población ya que para los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, se sitúa en 71, 23 y 6%, respectivamente, para los de población entre 5.000 y 50.000 habitantes, en 67, 27 y 6%, respectivamente, y, por último, en los Municipios con población inferior a 5.000 habitantes es del 58, 39 y 3%, respectivamente.

4. Las previsiones iniciales de los presupuestos de ingresos se elevaron a 45.932 millones de euros, que fueron incrementadas en 12.992 millones de euros (28%, un punto superior al del ejercicio precedente), por lo que las previsiones definitivas alcanzaron los 58.924 millones de euros. Los mayores incrementos de las previsiones iniciales corresponden a las Entidades locales de las Comunidades Autónomas de Canarias y Castilla y León (ambas, el 45%), las Islas Baleares (44%) y Galicia (43%), mientras que los menores concurren en las Entidades del País Vasco (13%) Aragón (20%) y Madrid (21%).

En cuanto a su naturaleza, la mayor parte de las modificaciones corresponde, al igual que en años precedentes, a la incorporación de Remanentes positivos de tesorería del ejercicio anterior a través del capítulo 8.

5. Los derechos reconocidos ascendieron a 46.694 millones de euros, que suponen un nivel de ejecución del 79%, menor en un punto al de 2002.

6. La recaudación neta alcanzó los 41.053 millones de euros, que suponen un nivel medio de cumplimiento del 88%, 3 puntos superior al de 2002.

7. Las bajas por insolvencia y otras causas pasaron de 279.030 miles de euros, en 2002, a 27.519 miles de euros, en 2003.

SOBRE LAS SOCIEDADES MERCANTILES DEL SECTOR PÚBLICO

1. En el ejercicio 2003 el número de empresas públicas locales creció un 5% respecto al ejercicio precedente, pasando de 1.072 Entidades en 2002 a 1.122 en 2003.

2. De media, en el conjunto del territorio nacional, existen constituidas 26 empresas públicas locales por millón de habitantes.

3. La actividad a la que se dedica el mayor número de empresas (420, el 37% del total) es, con diferencia, la inmobiliaria. Destacan también las empresas dedicadas a actividades de promoción y desarrollo económico, que totalizan 121, y las que prestan servicios culturales y recreativos, que alcanzan el número de 81 empresas.

4. Se han realizado análisis específicos sobre las 151 empresas dependientes de Entidades locales, ascendiendo a 122 el número de empresas de titularidad íntegramente local y a 29 las que cuentan con una participación mayoritaria inferior al 100%.

5. En el ejercicio 2003 se constituyeron 7 empresas públicas locales. Los respectivos expedientes de creación de sociedades mercantiles locales adolecieron de los siguientes defectos: ausencia del preceptivo proyecto de precios (4 expedientes), ausencia de memoria de aspectos técnicos, jurídicos, económico-financieros y sociales (3 expedientes), ausencia de exposición pública del expediente (2 expedientes), y falta de aprobación por el Pleno del inicio del expediente (2 expedientes).

6. Destaca el incremento respecto al ejercicio 2002, en un 20%, del total de activos de los que dispusieron las empresas, pasando de 623 millones de euros a 750 millones de euros, mientras el patrimonio neto total aumento en un 9%, desde los 249 millones de euros al cierre de 2002 hasta llegar a 272 millones de euros en el ejercicio 2003.

La facturación total de 2003 creció, respecto de la obtenida el ejercicio anterior, en un 3%, mientras que el resultado del ejercicio cayó un 185%, pasando de las ganancias a las pérdidas.

El grado de solvencia a largo plazo del conjunto de las empresas ha empeorado, pasando a representar el neto patrimonial un 36% del total del pasivo en 2003, frente al 40% que se registró en 2002. De modo análogo, el ratio general al eliminar las subvenciones de capital presenta una caída de aproximadamente 4 puntos, desde el 31% al 27%, manteniéndose el efecto agregado de las subvenciones de capital, netas de impuestos, alrededor del 9% del total del pasivo.

Del análisis efectuado se desprende que 29 empresas se encontraban en algún supuesto de desequilibrio patrimonial a 31 de diciembre de 2003, 3 con un patrimonio neto inferior a dos tercios de su cifra de capital social, 9 con un patrimonio inferior a la mitad de su capital, y las 17 restantes con patrimonios netos negativos. Cuatro de estas empresas reequilibraron su situación patrimonial en el ejercicio 2004, 24 siguieron desequilibradas, y de 1 no se dispone de información.

7. El ratio de endeudamiento de las 128 empresas públicas locales analizadas en el ejercicio 2003 fue un 55%. Del pasivo exigible, el 59% corresponde a deuda a corto plazo. El valor del primero de estas ratios en el conjunto de empresas consideradas mejoró en el ejercicio 2003 respecto al ejercicio 2002, en el que alcanzaban un valor del 69%.

8. Las 128 sociedades activas de las que se ha dispuesto de sus Cuentas anuales tuvieron en el ejercicio 2003 unas pérdidas agregadas de 3,9 millones de euros, resultado de 72 empresas con resultados positivos, por un importe total de 12,9 millones de euros, otras 5 con pérdidas, que sumadas ascendieron a 16,7 millones de euros, y 1 empresa más con resultado igual a cero.

9. En el ejercicio 2003, las empresas analizadas registraron ingresos por subvenciones por importe de 60,5 millones de euros en sus cuentas de resultados. Al igual que en ejercicios precedentes, de no contar con estos ingresos, las empresas públicas locales presentarían fuertes pérdidas económicas, pasando los resultados agregados del conjunto de empresas de unas pérdidas de 3,9 millones de euros, a otras de 64,4 millones si consideramos las subvenciones brutas, y de 47,2 millones si se elimina el efecto fiscal en las empresas con ganancias.

10. La rentabilidad operativa media del conjunto de empresas fue de un 0,28%, y la rentabilidad financiera de un 1,42% negativo, habiendo empeorado ambos ratios respecto al ejercicio 2002, en el que alcanzaron unos valores de 1,06% y 0,30%, respectivamente. Descontando el apoyo recibido vía subvenciones, la rentabilidad operativa pasaría a ser negativa de un 6,89% y la rentabilidad financiera, también negativa de un 17,35%.

11. El Tribunal ha analizado las subvenciones de las 76 empresas que recibieron subvenciones corrientes en el ejercicio 2003, o imputaron al resultado subvenciones de capital, o bien mantuvieron subvenciones de capital pendientes de imputación al cierre del mismo.

En el ejercicio 2003 los ingresos obtenidos por estas empresas por subvenciones de explotación ascendieron a 53,8 millones de euros y los ingresos por subvenciones de capital traspasadas a resultados alcanzaron el importe de 6,7 millones de euros, formando un total de ingresos por subvenciones de 60,5 millones de euros. Además, las subvenciones de capital pendientes de imputar a resultados a 31 de diciembre de 2003 eran de 101,4 millones de euros.

Destaca que la totalidad de empresas encuadradas en cinco sectores (agricultura, ganadería y pesca, industria de la madera, mercados de abastos, transportes y limpieza, mantenimiento y residuos sólidos) recibían subvenciones, mientras que en otros siete estaban subvencionadas al menos la mitad de sus empresas, resultando en una media global de empresas subvencionadas del 59% sobre el total de las empresas públicas locales analizadas.

Los sectores con mayor importancia de subvenciones imputadas a resultados sobre el total de ingresos son los de matadero, turismo y hostelería, limpieza, comunicación, servicios culturales y promoción y desarrollo, todos ellos por encima del 20%.

El 81% de las subvenciones de capital pendientes de aplicar a resultados a 31 de diciembre de 2003 estaban destinadas a inversión nueva. Aunque al menos el 51% del total de subvenciones pendientes de aplicar a resultados procedían de las Entidades titulares de las empresas y el 40% de otras Entidades (las empresas no identificaron la Entidad concedente de un 9% del importe total de subvenciones recibidas), en el caso de las materializadas en cesiones directas de bienes la práctica totalidad la realizaron las Corporaciones de las que dependían las respectivas empresas.

SOBRE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Sin embargo, vistos los datos obrantes en algunos de los informes remitidos por algunas de las CCAA y su comparación con los obtenidos por el Tribunal de Cuentas, no permite presumir el general cumplimiento de las obligaciones previstas en los artículos 40 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y 57 del TRLCAP, sea por la no remisión de la información o por las deficiencias que presenta la misma.
En síntesis, las deficiencias más sustanciales apreciadas en las diversas fases de la contratación son las siguientes:

Preparación

Se han apreciado deficiencias en el cumplimiento de de normas sobre competencia, delegación y avocación de facultades, en los términos exigidos artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Se ha observado asimismo casos en los que no constan los Informes preceptivos ni del Secretario ni del Interventor de la Corporación sobre el expediente de contratación.

Se ha apreciado deficiencias en orden a acreditar, con anterioridad a la aprobación del expediente, la existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a las obligaciones que del contrato se derivarán para la Administración contratante.

Los contratos declarados urgentes carecen, con carácter general, de válida justificación de esa forma de tramitación, en los términos exigidos por el artículo 71.1 del TRLCAP, y en ocasiones, la declaración de urgencia queda desvirtuada por el incumplimiento de los plazos a este respecto previstos en la Ley.

Los criterios de selección recogidos en los Pliegos de Cláusulas, en ocasiones carecen de la necesaria objetividad. Igualmente se ha constatado la utilización de sistemas de valoración de ofertas que desvirtúan el principio de economía.

En los contratos de obras resulta destacable, en esta fase, la falta de supervisión del Proyecto, así como la ausencia de replanteo del proyecto o de su comprobación.

En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario.

Como se ha puesto de manifiesto anteriormente, la gran mayoría de los contratos analizados, se han adjudicado mediante concurso, sin que, normalmente, se justifique esta elección, como exige el artículo 75.2 del TRLCAP.

Como irregularidades en esta etapa del procedimiento más destacables en los contratos de obras es el relativo a la ausencia de supervisión del Proyecto, del replanteo del proyecto o de su comprobación.
En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario.

En lo que se refiere a los contratos de consultoría y asistencia no se emite el preceptivo y previo informe sobre la insuficiencia la inadecuación o la inconveniencia de la no ampliación de los medios materiales y personales con los que cuenta la Administración para la celebración del contrato en cuestión.

No constan las circunstancias determinantes de la concertación de los contratos de seguros revisados, excepción hecha de los riesgos de aseguramiento obligatorio por imperativo legal (vehículos a motor, etc.). No se justifica la necesidad de incorporar al Pliego de Cláusulas y al de prescripciones técnicas del posterior contrato de seguros la intervención de un profesional de la mediación, máxime siendo el procedimiento abierto y con publicidad, incluso europea.

Por lo que al específico contrato de mediación en el contrato de seguros, resulta contrario a los intereses públicos que la retribución de los asesores/consultores de la Administración sea efectuada por la empresas sobre cuyo trabajo y actividad versa la asistencia/consultoría prestada, al incidir en la necesaria independencia y objetividad con que deben ser servidos los citados intereses públicos.

Selección, adjudicación y formalización

En lo que se refiere a la Mesa de contratación, este órgano de asesoramiento de contratación presentan irregularidades que afectan fundamentalmente a su composición y configuración, tal y como establece el art. 81 del TRLCAP, y en lo que se refiere a la normativa local específicamente la DA 9ª.3 del propio texto legal, y específicamente la ausencia de constancia de la delegación con la que los miembros de la misma actúan.

En ocasiones, la valoración de los criterios de selección no son coincidentes con lo previsto en los Pliegos aprobados, o bien la valoración que se hace de los mismos pudiera resultar contraria a los principios e igualdad de trato y objetividad que deben presidir las licitaciones públicas.

Se produce un general incumplimiento de los plazos previstos, bien de los recogidos en la normativa contractual vigente, o bien de los recogidos en los pliegos, sea el de la comunicación de la adjudicación, la publicación de la adjudicación en los periódicos oficiales preceptivos, e, incluso, en la formalización del propio contrato adjudicado, ya que éste se formaliza después del plazo previsto sin causa alguna que lo justifique.

Ejecución

Como irregularidades más comunes a los diferentes contratos analizados, con independencia de la clase o categoría a la que pertenecen, se destacan las siguientes:

Incumplimiento de los plazos correspondientes a la ejecución de las prestaciones que constituyen el objeto de los contratos.

Se ha constatado la presencia de fraccionamientos en el pago de las obligaciones reconocidas y liquidadas.
Los contratos modificados y complementarios debidos, en gran número de ocasiones, a la inadecuada realización de las actuaciones previas del contrato han provocado notables incrementos en los precios de los contratos por los que fueron adjudicados.

Específicamente, por lo que se refiere a los contratos de obras se han apreciado las siguientes deficiencias:
Incumplimiento de los plazos de inicio de las obras así como de los correspondientes al régimen de concesión de prórrogas. En ocasiones, ese incumplimiento en el inicio de la ejecución desvirtúa la justificación de la declaración de urgencia.

Por lo que se refiere a las certificaciones de obras, en ocasiones no respetan el principio de expedición mensual de las certificaciones o no recogen el periodo al que se refieren; en algunas de ellas se ha apreciado variaciones en su contenido con desaparición de partidas o minoración de las anteriormente existentes.

Se han producido modificaciones sin que la causas alegadas en su justificación reúnan los requisitos exigidos en el artículo 101.1 del TRLCAP, e incluso en algún caso las modificaciones se han producido de hecho, sin ajustarse a los procedimientos establecidos para ello.

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