Alguien hizo algo a alguien

Estos días la prensa regional enfrenta un interesante debate jurídico sobre las menciones nominales de los funcionarios en los dictámenes de las comisiones de investigación parlamentaria. En concreto, tras el desgraciado accidente minero (murieron cinco personas) en el suroccidente asturiano (Cerredo) ocurrido el año pasado, se constituyó una Comisión de investigación que, tras un delicado y rápido pero profundo trabajo de sus miembros parece haber llegado a un borrador final donde reprueba a quienes fueron miembros del Gobierno, (la Consejera de Industria dimitió dos semanas después del accidente) pero también señala a empleados y directivos públicos así como sociedades mercantiles.

Ese trabajo me reconcilia con las Comisiones de investigación que se estaban convirtiendo en un circo. La he seguido desde el principio en directo o diferido. Aquí pueden verse las comparecencias en la página de la Junta General, también aquí en youtube. Destaca por su exquisito comportamiento, nada inquisitorial, rayando en la elegancia y, en algún momento inicial, noté hasta cierto compañerismo entre sus componentes, algo que creía extinguido en política tanto entre las fuerzas rivales como propias. 

La situación ha cambiado al trascender la noticia de ese primer borrador de las conclusiones que destacan la descoordinación, mala gestión de las denuncias y las inspecciones, por no hablar de dar soporte jurídico a la extracción a través de proyectos de investigación complementaria (PIC).

Recordemos el contexto. 

Se trata de un accidente desgraciado en una explotación de carbón (que venía precedido de otro, 3 años antes) donde concurren algunos factores como el cierre incentivado de minas, en un mercado donde el carbón ya venía al alza por la recuperación económica tras la pandemia. Sin embargo, con la invasión de Ucrania, los precios del carbón entraron en una fase de volatilidad extrema, alcanzando un máximo histórico de 450$ por tonelada métrica cuando cotizaba por debajo de los 100$ en 2021. Una confluencia de circunstancias que hizo a muchos mirar para otro lado cuando unas minas teóricamente cerradas empezaron a tener actividad con subterfugios legales. Actividad económica en la montaña asturleonesa, camiones cargados de mineral … Todo el mundo parecía saberlo, dicen los titulares. Incluso los responsables municipales están ahora en el alero porque nadie se cree estuvieran en la inopia. Los únicos que cumplieron su obligación fueron los Agentes de medio natural notificando lo que veían sin ningún efecto. 

Informe de la Inspección de Servicios

Tras el desdichado accidente (y la rápida constitución de la Comisión Parlamentaria) el presidente del Gobierno Asturiano, Adrián Barbón, encargó un informe a la Inspección General de Servicios del Principado. El resultado: un extenso y duro documento (317 páginas) del que se ha hecho eco la prensa (en provincias no hay secretos) con gran ruido mediático pues concluye una falta de diligencia del Servicio de Minas de la Consejería de Industria en la gestión del Grupo Cerredo, sintetizado en los siguientes puntos clave que definen el colapso administrativo detectado:

1. Inactividad grave ante indicios de actividad ilegal. El hallazgo crítico fue la «inactividad especialmente grave» tras recibir, en diciembre de 2023, un contrato entre empresas concesionarias. La extracción de carbón es una actividad terminantemente prohibida allí en ese momento por estar acogida a planes de cierre y restauración pública. El Servicio de Minas recepcionó el contrato sin oponerse ni realizar inspecciones de control durante los diez meses siguientes.
2. La Administración autorizó las transmisiones de las concesiones de forma «insuficiente e inadecuada» sin realizar una actividad instructora para acreditar la capacidad técnica y económica de las adquirentes, permitiendo cambios de titularidad a favor de empresas de reciente creación o con expedientes sancionadores propuestos que permitieron las transmisiones sin que las empresas presentaran proyectos concretos de explotación o investigación, basándose en memorias genéricas.
3. Deficiencias críticas en la labor inspectora. El informe destaca fallos de supervisión que impidieron detectar actividades clandestinas y mala gestión de denuncias pues vulneraba la confidencialidad de los denunciantes que permitía a las mineras alterar los hechos antes de la llegada de los ingenieros que debían inspeccionarla.
4. Dilaciones injustificadas en expedientes sancionadores. Así, una demora notable en la tramitación de sanciones tras el primer accidente de 2022 (14 meses desde la propuesta de sanción hasta el acuerdo de inicio) y en el caso de la actividad extractiva sin autorización, la dilación fue de más de 9 meses.
5. Uso irregular de Proyectos de Investigación (PIC) para autorizar la extracción de 60.000 toneladas de carbón bajo la apariencia de «pruebas industriales». Esto permitió a las empresas operar sin exigirles planes de restauración ni evaluaciones ambientales preceptivas, y sin consultar al Instituto para la Transición Justa sobre la legalidad de extraer carbón en zonas que estaban recibiendo ayudas públicas para su cierre.

El informe concluye que hubo una nula coordinación entre los servicios de montes y medio ambiente, lo que provocó que actas de los agentes rurales sobre actividad sospechosa no tuvieran efecto alguno. 

Límites de las conclusiones de la Comisión

Este informe de la Inspección se configura como una verdadera prueba preconstituida para la Comisión de Investigación y apuntala sus inminentes conclusiones. De esto se debería hablar y no de nominalismo. En mi opinión, la comisión de investigación no está calificando responsabilidad criminal alguna, sólo describe hechos y omisiones bajo el epígrafe de Responsabilidades personales determinadas. Esa es la misión para la que fue constituida.

El grado de diligencia exigible a cualquier responsable público es superior al propio de un particular. Incluso en el Estatuto Funcionarial, no sólo en el directivo. En mi opinión, acreditar la falta de esa diligencia en una comisión parlamentaria de investigación es menos rigurosa que en vía administrativa o jurisdiccional, que requieren una prueba exigente y reglada para quebrar la presunción de inocencia. Por supuesto no pueden calificar penalmente unos hechos, pero si describirlos indicando sus protagonistas, funcionarios o cargos políticos para pedir una censura política. Además, los hechos mencionados no vinculan a los tribunales ni condicionan las investigaciones judiciales. Ni siquiera suponen eso que llamamos indicio. El juez debe empezar de cero.

Como recuerda Ricardo Rivero en un conocido trabajo doctrinal, si un funcionario no toma medidas ante los riesgos o problemas está, en sí mismo, incurriendo una rebaja de diligencia. Entiendo que su constatación en un juicio (o en una auditoría) requiere una prueba (una evidencia) muy reglada que no ocurre en las Comisiones de Investigación, donde puede usarse el sentido común o las comparecencias y aportando una valoración para la ciudadanía más cercana en el tiempo a diferencia de la justicia penal (pensemos en el caso kitchen que ahora se juzga en la Audiencia Nacional procedente de 2013) y hacerlo en lenguaje entendible por el vecino. 

Un inciso: mención nominal desde los OCEx

Recordemos que los Órganos de Control Externo (OCEx) son instituciones auxiliares de los Parlamentos, donde acaban sus informes para ser estudiados y debatidos por los grupos políticos. En el mundo de la auditoría pública, la mención nominal a terceros fue analizado en 2013 por la auditora del Consejo de Cuentas de Castilla y León, Elena Herrero González, entonces compañera en la Sindicatura de cuentas asturiana, en un pionero artículo. En los informes de fiscalización aportan la referencia explícita a personas físicas, jurídicas, departamentos, corporaciones o individuos concretos que participan en la gestión fiscalizada y suponen un verdadero quebradero de cabeza, siempre fuente de problemas. Es verdad que su uso es excepcionalísimo y se debe evitar la mención nominativa cuando la deficiencia o irregularidad pueda ser entendida sin necesidad de personalizar, señalando sólo el cargo o puesto de trabajo.

Mención en los dictámenes de las Comisiones de Investigación

El problema en las conclusiones de las Comisiones Parlamentarias de Investigación surge con la mención de los funcionarios. Así, hay que mencionar la Sentencia del Tribunal Constitucional 77/2023, que amparó a la funcionaria Argentina Cuendias (mencionada en la Sentencia) que impugnaba las conclusiones aprobadas por el Pleno del Parlamento asturiano, procedentes de la Comisión de Investigación creada tras el Informe de fiscalización sobre la empresa pública Gestión de Infraestructuras de Telecomunicaciones del Principado de Asturias, ejercicios 2006-2013.

Pues bien, el TC entiende que aquellas conclusiones de la Junta General del Principado de Asturias:

“no se limitan a «describir un estado de sospecha» o posible relación entre estos hechos y la demandante de amparo, sino que de manera directa y taxativa afirman que «no solo no impidió la comisión de irregularidades, sino que, en algunos casos, las consintió, pese a ser áreas de su estricta competencia, con una participación decisiva en ellas». Tal afirmación constituye toda una declaración de culpabilidad, que recae sobre una persona individualizada con nombre y apellidos y que ha sido efectuada por el órgano dotado de máxima autoridad dentro del Principado de Asturias, su Junta General”.

En fin, se trata de un juego de redacción. Trasciende hoy que al entonces Secretario General Técnico se le atribuye, en el borrador de conclusiones de la actual Comisión Cerredo, el siguiente párrafo: “Su conducta profesional ha contribuido a crear un marco de pseudolegalidad que facilitó la autorización de actividades mineras sin la cobertura normativa requerida”. Además, el jefe de la sección “no detecta ni señala la presencia de actividad extractiva clandestina en el Piso 3°, pese a que los indicios físicos en el exterior (tipo de madera, compresores, herramientas específicas) eran perceptibles”. Y Al jefe del servicio se le achaca“La omisión de dirección efectiva y planificación de la inspección determina su responsabilidad como supervisor”.

Teniendo en cuenta que son Empleados Públicos ¿Supone ese texto atribuir una conducta delictiva o sancionadora contraviniendo la citada doctrina constitucional? Y de poder hacerlo, tras las correspondientes alegaciones ¿Cabe identificación nominativa? Pensemos que una interpretación extrema de estos requisitos haría inoperante, en la práctica, las Comisiones Parlamentarias de Investigación y acabaríamos como aquel video de Cruz y Raya que titula esta entrada: “Alguien hizo algo a alguien“. Perdón por el tono jocoso en un tema tan doloroso, pero representa muy bien de dónde venimos, hace ya algunas décadas.